Законопроект про Київ: влада в столиці перейде від киян до президента

«Хто володіє Парижем, той володіє Францією». Цю фразу, яку приписують Наполеону Бонапарту, можна застосувати й до інших країн та столиць, особливо якщо столиця є водночас найбільшим і найважливішим містом країни. Будь-яка влада й опозиція в Україні завжди прагнули отримати контроль над Києвом. Адже Київ – це місто з найбільшим в Україні місцевим бюджетом, найдорожчою землею та нерухомістю. Місто, де розташовані органи центральної влади. Зрештою, місто, мешканці якого час від часу мають звичку виходити на Майдан і скидати тих правителів, які зраджують інтересам України.

Прагнення центральної влади правити Києвом призвело до парадоксальної ситуації, коли найбільше українське місто не має повноцінного місцевого самоврядування, звичного для решти міст України.

В усіх українських містах саме виборні органи самоврядування мають усю повноту влади. Мешканці міста обирають на прямих виборах депутатів міськради та міського голову. Рада за поданням міського голови формує виконавчий комітет, який і керує містом. І лише в Києві, що є містом і регіоном водночас, існує Київська міська державна адміністрація (КМДА), голова якої, подібно до голів обласних держадміністрацій, призначається президентом. Це визначено Конституцією України, автори якої, розуміючи, що існування самоврядування і КМДА в одному місті складно поєднати, записали в Основному Законі, що особливості місцевого самоврядування і функціонування держадміністрацій у Києві визначаються окремим законом. Від того, що записано в цьому законі, залежить баланс повноважень обраної киянами та призначеної згори влади, й загалом – модель управління та розвиток міста.

Як управляється Київ зараз?

Нинішня модель управління Києвом визначається законом 1999 року «Про столицю України – місто-герой Київ» зі змінами, останні з яких було внесено в 2010 році.

Згідно з цим законом, «виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві». Кияни обирають депутатів міськради і міського голову, і саме обраний міський голова очолює КМДА.

Край суперечкам про те, чи може президент призначити на посаду голови КМДА іншу особу, ніж обраного киянами мера, поклало рішення Конституційного Суду від 25 грудня 2003 року. Ключові пункти цього рішення варто процитувати повністю:

«1.1. Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітни і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

1.2. Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації. Як голова Київської міської державної адміністрації, Київський міський голова з питань здійснення виконавчої влади є відповідальним перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України».

Саме обрані киянами міські голови – Омельченко, Черновецький та Кличко – й очолювали досі КМДА на підставі цього рішення та закону про столицю. Щоправда, Віктор Янукович усупереч рішенню КС у 2010 році призначив головою КМДА Олександра Попова, тоді як міським головою залишався Леонід Черновецький. А після відставки останнього в 2012 році місто й зовсім залишилося без міського голови, і така ситуація тривала аж до перемоги Революції Гідності й обрання мером Віталія Кличка. Який і був у відповідності до закону та рішення КС призначений президентом на посаду голови КМДА.

Інша особливість Києва – районні в місті державні адміністрації. Київрада, як і ради інших міст України, сама визначає, чи створювати в районах міста райради. Але незалежно від того, чи створені такі ради, виконавчу владу в київських районах здійснюють районні держадміністрації. Якщо в районах діють райради, то головою РДА президент призначає лише голову відповідної райради, обраного на сесії її депутатами. Якщо райрад – як зараз – нема, то президент призначає будь-якого кандидата, рекомендованого урядом.

Така змішана модель, хоча й далека від ідеалу, дозволяє центральній владі давати доручення та контролювати діяльність виконавчої влади в столиці, місту – хоча б частково зберігати самоврядування, а городянам – мати безпосередній вплив на владу через вибори.

Що пропонують «слуги народу»?

Команда Зеленського не приховувала, що заміна Київського голови Віталія Кличка є одним із пріоритетів у встановленні нею влади по всій країні. Проте, на відміну від багатьох людей, які мовчали у відповідь на розноси з боку президента і покірно виконували незаконні вказівки «писати заяви» і «йти геть», Кличко публічно поставив президента і службовців його офісу на місце. Більше того, він як голова Асоціації міст України виступив на захист самоврядування не лише в Києві, але й по всій країні, засудивши незаконні наміри президента провести негайні місцеві вибори по всій Україні. У підсумку, від ідеї провести загальні місцеві вибори вже цього року на Банковій відмовилися, але за Київ узялися з новим завзяттям.

Усвідомлюючи, що Зеленський хоче повторити фінт Януковича і незаконно призначити замість Кличка голову КМДА, не обраного киянами, уряд Гройсмана відмовився підтримувати подання до президента про звільнення Кличка з цієї посади. Однак сформований новим парламентом уряд Гончарука цю перепону зняв, спрямувавши відповідне подання на ім’я Зеленського.

Проблема, однак, значно глибша, ніж бажання замінити неконтрольованого Кличка на свою людину. Президент і його партія прагнуть узагалі зменшити можливості киян управляти власним містом. Перетворення міського самоврядування в Києві на фікцію й різке посилення впливу президента на місто – таким є головний зміст зареєстрованого в парламенті законопроекту №2143 про внесення змін до закону про столицю.

Серед 39 депутатів – формальних авторів законопроекту – 36 представляють фракцію «Слуга народу», але серед них – лише 3 київських мажоритарника. На перший погляд це дивно, адже всі 13 округів у столиці виграли кандидати від президентської партії. Проте знайомство з текстом документу робить таку ситуацію зрозумілою – очевидно, депутати від Києва не захотіли підписувати такий проект, або ж їм навіть цього не пропонували. Тому що написати такий текст можуть лише люди, які не люблять Київ і зневажають киян.

Автори проекту демонструють цю зневагу навіть у дрібницях. Наприклад, викидаючи з закону згадку про те, що Київ є «духовним, культурним, історичним, науково-освітнім центром України». Або викидаючи зі столичних функцій міста «збереження та відновлення пам’яток історії, культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних та природних зон і ландшафтів, що мають національне значення» чи «взаємодію з Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм та проектів, що зачіпають інтереси столиці».

Законопроект відбирає у міста право самостійно створювати й визначати межі районів. Райони Києва, на відміну від районів усіх інших міст, стануть «адміністративно-територіальними одиницями, що входять до системи адміністративно-територіального устрою України». Причому, перелік районів встановлюється не Київрадою, а «Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України за пропозицією Київської міської ради». Межі цих районів «затверджуються Кабінетом Міністрів України за пропозиціями Київської міської ради, погодженими з районними в місті Києві радами».

Тобто, зі звичайних структур управління містом райони перетворюються на якісь квазігромади, руйнуючи цілісне самоврядування київської територіальної громади. Повноваження, які в усіх містах є компетенцією міського самоврядування, в Києві пропонується передати цим районам. Це і середня, дошкільна та позашкільна освіта, і первинна медична допомога, і культура, і соціальна допомога, і благоустрій території, й навіть управління комунальним майном (яке невідомо звідки має взятися у цих районів, адже все комунальне майно є власністю територіальної громади Києва). Законодавці хочуть відібрати у Київради право створювати або не створювати районні у місті ради, і прямо в законі закріплюють існування цих рад.

Таким чином, під гаслами «наближення влади до людей» ініціатори законопроекту «розмазують» повноваження міського самоврядування, послаблюючи Київраду і міського голову. Втім, реальної влади не матимуть ні місто, ні райони. Бо найвпливовішою людиною в Києві стане голова КМДА, який «призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України».

І ним за жодних обставин не зможе бути обраний киянами міський голова. Бо «посада Голови Київської міської державної адміністрації є несумісною з будь-якою іншою посадою». І саме цей призначений президентом керівник, а не міський голова, як зараз, як планується, має робити наступне:

«бере участь у вирішенні питань щодо проведення в місті Києві заходів загальнодержавного та/або міжнародного характеру»,

«може брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що стосуються міста Києва»,

«бере участь у вирішенні питань щодо розташування в місті Києві резиденції голови держави – Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, інших органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій в Україні, а також у протокольних заходах, що стосуються столичних функцій міста Києва»,

«дає згоду на призначення та звільнення керівників розташованих у місті Києві державних підприємств та територіальних органів міністерств та інших органів виконавчої влади»,

«погоджує питання щодо створення, реорганізації, перепрофілювання або ліквідації установ, підприємств чи організацій загальнодержавного значення та/або державної форми власності, розташованих на території міста Києва» і т.д.

Але повноваження КМДА і її голови значно ширші, а головне – вони можуть легко блокувати будь-які рішення органів самоврядування – як міського, так і районних. Завданнями КМДА, згідно з законопроектом, є контроль за самоврядуванням, управління державною власністю в столиці, координація територіальних органів виконавчої влади та реалізація державних програм на території Києва.

Вишенькою на торті є стаття 21 законопроекту: «Порядок перевірки та опротестування головою Київської міської державної адміністрації актів місцевого самоврядування».

Акти органів та посадовців місцевого самоврядування у Києві «підлягають перевірці головою Київської міської державної адміністрації на предмет їх відповідності публічним інтересам територіальної громади (!!!), Конституції та/або законам України». Ще раз – призначений згори чиновник буде оцінювати, наскільки рішення органів і посадовців, обраних киянами, відповідають інтересам цих киян. І «може прийняти рішення про зупинення дії акта місцевого самоврядування шляхом висловлення протесту (опротестування) у письмовій формі з одночасним зверненням до суду».

Більше того, «виявлення за наслідками перевірки відповідних актів недоліків, що не відповідають публічним інтересам територіальної громади, Конституції України та/або законам України, є підставою для звернення голови Київської міської державної адміністрації до відповідного органу чи посадової особи місцевого самоврядування з вимогою щодо негайного усунення таких недоліків.

Відповідний орган чи посадова особа місцевого самоврядування усувають порушення у строк, встановлений головою Київської міської державної адміністрації, який має бути необхідним і достатнім для усунення недоліків, але не може бути більшим за один місяць.

Вимога про усунення недоліків оформляється в письмовій або електронній формі».

Таким чином, за допомогою звичайних листів-протесту чи навіть електронних повідомлень, голова КМДА може блокувати на невизначений час будь-яке рішення Київради, мера чи будь-якого іншого органу і посадовця самоврядування.

«Зупинення дії акта посадової особи чи органу місцевого самоврядування має наслідком одночасне зупинення будь-яких дій, спрямованих на державну реєстрацію такого акта, а також його реалізацію, впровадження, виконання або здійснення будь-яких, визначених цим актом, повноважень».

У такий спосіб самоврядування в столиці не просто розмазується, а знищується. Оскільки всі рішення навіть такого урізаного в правах самоврядування потребуватимуть «височайшего соізволєнія».

По суті, закон формулює ставлення до Києва як до ворожої території, а до киян – як до ворожого населення, для управління яким Банкова призначає свого гауляйтера, який вершитиме долі цього міста.

Але, звичайно, і Київраду та посаду міського голови «слуги народу» не проти захопити, адже ухвалювати бюджет чи виділяти ділянки під забудову має все-таки міська рада. Або, в крайньому разі, районні (до речі, розподіл повноважень між районами і містом у галузі будівництва виписаний нечітко, що створює широкі можливості для зловживань з боку забудовників).

Тому законопроект передбачає проведення 8 грудня 2019 року виборів Київської міської ради і міського голови, на яких «слуги» розраховують узяти залишки міського самоврядування під свій контроль.

Що потрібно натомість?

Київ і кияни мають повне право на повноцінне самоврядування, без жодних районних адміністрацій. Ідеальним варіантом є не лише вилучення з Конституції згадок про КМДА, а й ліквідація всіх держадміністрацій як явища.

Так само сміливо можна вилучати з Конституції згадку про особливості самоврядування в столиці, записавши натомість, що місто Київ є містом і водночас регіоном, поєднуючи права і повноваження як регіонів, так і міст. Це значить, що кияни мають самі вирішувати, чи потрібні їм райони, які і скільки, чи потрібні їм райради і так далі. Це значить, що кияни мають обирати міську раду і голову, який очолить повноцінний міськвиконком без жодних гауляйтерів над собою.

Звичайно, в Києві, як і в кожному регіоні, в разі ліквідації держадміністрацій має з’явитися префект, який стежитиме за дотриманням законів і зможе оскаржувати незаконні рішення самоврядування. Але такий посадовець і близько не повинен мати повноважень, якими в законопроекті №2143 наділений голова КМДА.

На жаль, в умовах всевладдя правлячої партії і вкрай слабкого опору громадянського суспільства, ці побажання залишаються лише мріями.

законопроект зеленський конституція суд узурпація київ кличко