«Знести систему». Як влаштоване управління Україною та як (не)працюють держапарат і політичні домовленості

Як відомо, їжак – гордий птах, не полетить, поки його не зафутболиш. Приблизно те саме можна сказати про роботу українського держапарату, який працює короткими, не надто передбачуваними «ривками». У нормальному режимі він вкрай загальмований та неадекватний потребам суспільства. Це не через «корумпованих чиновників», про яких трублять ЗМІ. Абсолютна більшість державних службовців намагається робити свою роботу. Просто українська система влади так побудована.

Як має бути

Для того, щоб зрозуміти, де система пробуксовує, потрібно знати, як вона має функціонувати. Ідеальна модель не реалізована ніде у світі, втім, ближче до неї підійшли розвинені країни.

Там обрані на виборах політики отримують (до наступного електорального циклу) доступ до автономного від них державного апарату. Професійні чиновники реалізують надані політичні вказівки, дотримуючись законів (переважно затверджених за часів «попередників») та міжнародних зобов’язань.

Вони також стежать за тим, щоб державні послуги чи контракти розподілялися відповідно до визначених правил, а не через політичні симпатії.

Спеціальні правові гарантії захищають чиновників (у широкому розумінні, включно з армійськими офіцерами, поліцією, дипломатами та суддями) від необґрунтованих звільнень.

На практиці навіть на Заході трапляються збої. Це наочно демонструє, приміром, кількість звільнень кадрових дипломатів у Державному департаменті США після приходу до влади Трампа.

Або чистки вищого військового керівництва та намагання поставити під контроль суди партією «Право і справедливість» у ближчій до нас не лише географічно, але й ментально Польщі. Втім, український рівень відхилень від норми змушує запитувати, не чому держава працює погано, а як вона працює взагалі.

Україна: політпроекти замість партій

Українські політики теж отримують владу через конкурентні вибори. Але, на відміну від розвинених країн, на виборах вони опираються не на розгалужені партійні структури, а на «політтехнологічні» партії, які експлуатують політичний капітал лідера, зрідка - кількох.

Для здобуття необхідних голосів проводиться централізована виборча кампанія. Вона дорога, бо покладається насамперед на політичну рекламу та потребує оплати послуг організаторів (які за нормальних умов були б волонтерами або, принаймні, не розглядали свою діяльність з позицій заробітку).

Варіант здешевлення – домовитись з місцевим «бароном» - «мажоритарником», який заодно з собою «потягне» і партію чи підтримає кандидата у Президенти. Звісно, не за гроші, а за зобов’язання.

Проста логіка підказує, що організатори «політичних машин» за час перебування у владі, незалежно від своїх намірів, мають принаймні «заробити» грошей на наступну компанію. А також виконати неформальні обіцянки спонсорам та союзникам. Це вже не кажучи про власні «преміальні виплати».

Головним здобутком Майдану стало обмеження останньої складової. Насамперед, щодо найбільш кричущих зловживань у вигляді захоплення бізнесу. Також вдалося усунути найбільш помітні корупційні схеми. Проте Майдан не змінив, та й не міг змінити основ політичної системи, адже «дух Майдану» так і не матеріалізувався у вигляді інструмента отримання влади – політичної партії.

Збереглась необхідність використання непублічних домовленостей при формулюванні державної політики та реалізації її конкретних заходів. Ситуація ускладнюється «поліцентричністю» влади (до якої, у широкому розумінні, маємо віднести і парламентські партії та групи, з якими необхідно домовлятися для підтримки конкретних законів, особливо бюджету).

Ситуація, коли про будь-які зміни треба вести тривалі переговори, і при цьому сторони досить автономні та не довіряють одна одній, тяжіє до збереження статус-кво. Цей стан змінюється лише за наявності очевидних для всіх викликів, на кшталт російського вторгнення весною 2014-го чи непідйомних боргів, залишених режимом Януковича.

Згода триває аж до моменту відвернення безпосередньої загрози, після чого система знову прямує до рівноваги «бездіяльності». При цьому, наростаючі потенційні виклики відкладаються «на завтра». Спроба зреагувати на них на ранніх стадіях найвірогідніше буде сприйнята групами у владі, які понесуть більші «витрати» внаслідок такої реакції (обмеження впливу, втрата контролю над активами чи грошовими потоками), як атака на них.

Джерела примусу до реформ: громадськість і Захід

На щастя, у країні все ж демократія, і для перемоги на виборах потрібні не лише гроші на компанію, але й виборці, які б проголосували за політика чи політичну силу. Тому представники влади залишаються чутливими до громадських кампаній та публікацій у ЗМІ. Якщо тиск потужний та послідовний, часто вдається просунути потрібні рішення або запобігти зловживанням.

Втім, громадянське суспільство лише впливає, а не виробляє політику. Реакція на одиничні прояви, такі як засудження прикордонника Сергія Колмогорова за дії, які можна інкримінувати багатьом бійцям АТО, допомогла конкретній людині. Втім, цей випадок не може зарадити відсутності спеціалізованих військових судів.

Спалах інтересу громадськості згасає, його просто не вистачає на тривалий час. Проштовхнутий протестом під проводом Саакашвілі законопроект про пропорційні вибори, попри свою важливість для реформування політичної системи, має всі шанси не потрапити на друге читання.

Адже тепер нова «фішка» протестуючих - мертвонароджений закон про імпічмент, який може лише констатувати очевидне – передбачена українською Конституцією вкрай складна процедура усунення з посади глави держави може бути реалізована лише в ідеальному світі, а не у нашій недосконалій реальності.

І, що найгірше, на владу тисне не лише «прогресивна громадськість». Так, широка коаліція противників продажу землі успішно блокує реформи у відповідній сфер,і попри потужний тиск у цьому напрямі міжнародних фінансових донорів.

Про роль Заходу у просуванні українських реформ неодноразово говорилося. Західні дипломати проявляють значно більшу послідовність у просуванні конкретних тем, крім того, обирають стратегічно важливі напрями.

Це забезпечення економічної самостійності (аби не мати постійного споживача фінансової допомоги). Верховенства права - що, зокрема, зробить український ринок більш відкритим для зарубіжних компаній. Запровадження стандартів НАТО у секторі безпеки, що посилить здатність України обороняти себе, та підвищить її цінність як військового союзника.

Стимулом прислухатися до порад Заходу є його дипломатична та економічна підтримка. Крім того, дефіцит легітимності посилює для влади значення й політичної підтримки Заходу для збереження лояльності населення.

Втім, розраховувати на здійснення реформ під мудрим керівництвом Вашингтона і Брюсселя не варто. Якщо рекомендації надто сильно порушують усталені інтереси важливих «акціонерів» українського політичного класу, то їх ігнорують, затягують виконання або реалізують лише формально.

Стабілізація економічної ситуації і зниження критичності західної фінансової допомоги можуть ще більш послабити готовність виконувати «неприємні завдання».

З іншого боку, треба пам’ятати - стратегічно поради Заходу слушні, але пропонований спосіб їх реалізації може приводити до негативних результатів. Поради потребують адекватного «перекладу» для українських реалій. В іншому випадку маємо «перемоги» на кшталт електронного декларування.

Останнє потребує значних державних ресурсів, створило серйозні незручності сотням тисяч державних службовців і прирівняним до них особам, які живуть на досить скромну зарплату і не мають корупційних доходів.

Воно явно не сприяє їх продуктивній праці та залученню на державну службу людей з хоч якоюсь «історією успіху» у країні з потужною «сірою економікою». А в результаті – лише медіа-скандали та відсутність помітних здобутків у використанні нового інструменту для протидії корупції.

Не можна забувати, що західні дипломати не несуть політичної відповідальності за результати впровадження їхніх порад. Вони представляють інтереси не України, а своїх держав чи організацій.

Приєднаюся до формули «батька-засновника» безпекового сектору України Володимира Горбуліна: «навіть коли на нинішньому етапі наші національні інтереси збігаються зі стратегічними завданнями країн Заходу, це зовсім не означає, що вони збігаються повністю і що так триватиме завжди».

Залежні чиновники

Електронне декларування «по-українськи» - яскравий приклад хорошої ідеї, яка принесла шкоду від неправильного втілення. Поширені проблеми з реалізацією реформ в Україні значно рідше є наслідком свідомих «диверсій», ніж помилок при написанні інструкцій «на коліні» в останній момент.

Справді, оскільки політичні рішення спонтанні і породженні форс-мажорними подіями або наперед непередбачуваним досягненням компромісу між автономними центрами влади/впливу, їх зміст «перекладається» на мову нормативних актів та бюрократичних інструкцій в умовах жорсткого цейтноту.

Потрібно швидко запустити рішення, аби відреагувати на катастрофу, встигнути до чергового «дедлайну», встановленого МВФ, або не допустити, щоб нові події зруйнували крихку згоду центрів влади.

Нормативні акти та інструкції є аналогом комп’ютерних програм, тільки змушують працювати не комп’ютер, а державний апарат. Від помилок у них державні органи працюють надто повільно, з низькою ефективністю, а інколи й взагалі «зависають».

А для того, щоб виправити такі помилки, зазвичай потрібні нові політичні рішення. Звісно, якщо породжені ними проблеми дуже серйозні, новий політичний імпульс приходить швидко. Але частіше виправлення попередніх хиб «підв’язується» до нових політичних рішень, які знову через особливості політичної системи ухвалюються нашвидкуруч, породжуючи нові помилки.

Чому ж чиновники не можуть виправити помилки у самостійно? Тому що вони не мають повноважень.

Україна успадкувала від СРСР структуру влади, де державні органи лише виконували вказівки компартії, яка уважно стежила за тим, аби монополія на ухвалення важливих рішень зберігалася за нею.

СРСР впав, втім, пост-комуністичні політики зберегли, а подекуди навіть посилили централізацію прийняття управлінських рішень, аби максимізувати власну владу. Причому, діапазон можливих рішень середніх та нижчих ланок держапарату жорстко обмежений різними процедурами контролю, публічним мотивом запровадження яких є, зокрема, така популярна серед населення боротьба з корупцією.

Щоб подолати це «сплетіння», потрібна або політична підтримка, або рідкісний випадок «людей з місією», таких як директор українського інституту національної пам’яті Володимир Вятрович чи Постійний Представник Президента в АР Крим Борис Бабін. Втім, для того, щоб досягати результатів, вони мусять поєднувати адміністративні заходи і формування по суті політичних коаліцій, аби просувати свої ініціативи.

Але винятки є винятками. А зазвичай державний апарат може більш-менш успішно «крутити коліщатка» повсякденності – реєструвати народження і смерті, виплачувати пенсії, організовувати урочисті заходи. Але він впадає у ступор, стикаючись з новими викликами. Аж поки щодо них не будуть ухвалені політичні рішення, які, з огляду на українські особливості процесу їх ухвалення, зазвичай сильно запізнюються.

«Анекдотичним» прикладом неефективності реагування державного апарату на нові обставини є відсутність через чотири роки після окупації Криму нормальних туалетів на адміністративному кордоні з півостровом.

Функціонал жодного органу влади не передбачає будівництва й експлуатації громадських вбиралень. З іншого боку, це лише незручність, а не біда. Тож потужного тиску громадськості задля виправлення ситуації теж важко очікувати. Втім, ця «дрібничка» дуже симтоматична для кримчанина, який прибуває на неокуповану територію.

Державні органи самі є набором процедур, які є результатами політичних рішень. Оскільки для політиків складні процедури є формою контролю бюрократів, вони не зацікавлені у їх раціоналізації. Водночас, ці процедури зазвичай не здатні стати на заваді «політичним вказівкам», оскільки під тиском керівника стають простими формальностями, а іноді взагалі імітуються пост-фактум.

Ускладненні процедури породжують «тертя», яке за відсутності «ручного контролю» суттєво сповільнює реалізацію політичних рішень та «викидає на вітер» дефіцитні державні ресурси. Природні тенденції бюрократії, талановито описані у законах Паркінсона, розквітають пишним цвітом.

Структурні підрозділи керівних відомств та міністерств «розмножуються діленням». Пишуться чисельні «інструкції заради інструкцій», які, втім, часто ускладнюють життя «керованим». Державні органи «про запас» натягують собі «цінних» контролюючих повноважень.

Ситуацію намагаються змінити активісти, які за фінансової та політичної підтримки ЄС просувають «директорати реформ» у міністерствах. Ці нові структурні підрозділи мають «перезапустити» функціонування органів виконавчої влади.

Втім, чи стануть ці «директорати» генератором змін, чи лише джерелом гарних на папері, але так і не реалізованих проектів, залежить від політичного керівництва. Свобода дій останнього, у випадку успіху реформ, буде суттєво обмежена. А внутрішній запит на ці реформи від пересічних громадян і навіть активнішої частини громадянського суспільства практично відсутній.

Тож можна «розумно очікувати» (хоч надія вмирає останньою), що результатом проекту стануть косметичні покращення, часткове обрізання «породжень сплячого бюрократичного розуму» при збереженні нинішнього алгоритму функціонування органів влади.

Як змусити держапарат працювати?

Можливі два сценарії принципового покращення якості функціонування державного апарату в Україні.

Перший - еволюційний. Він передбачає поступове накопичення позитивних практик, «шліфування» процедур та очищення від одіозних персонажів у ході політичної конкуренції. На це знадобляться десятиліття. І весь цей час Україна житиме від одної кризи до іншої.

Враховуючи російську агресію, ніхто не може гарантувати, що одна з таких «буденних» криз через неадекватну реакцію політичного істеблішменту не закінчиться катастрофою.

Навіть за оптимістичного варіанту, поки ми «тренуватимемось», інші країни стрімко розвиватимуться. Надолужувати згаяний час буде дуже складно.

Другий сценарій - стрімкі реформи, але він може бути запушений лише зверху. Лише політична команда, яка контролюватиме державний апарат, може відмовитись від комфортної свободи «домовленостей зі своїми» в обмін на силу, яку дають дієві державні органи.

Враховуючи запити переважної більшості українських виборців, які хочуть від держави «добробуту» та «справедливості», а не «створення можливостей», єдиний вірогідний варіант приходу ефективних реформаторів у демократичний спосіб – «розумний популізм». Тобто, політична команда виграє вибори, пообіцявши те, що хочуть почути громадяни, а зробить те, що потрібно.

Успіх у побудові дієздатного апарату держави не гарантований. Але якщо його досягнуть, на команду реформаторів чекає особлива спокуса – скористатися набутим політичним капіталом та новозбудованим адміністративним ресурсом, аби залишитися владою назавжди. Приблизно так, як успішний реформатор Реджеп Таїп Ердоган перетворився на «неосултана», який направляє Туреччину небезпечним для її майбутнього курсом.

Втім, проблеми варто вирішувати по мірі їх надходження. Наразі у формуванні дієвого державного апарату Україна лише на початку шляху.

концепція держава політика суспільство