Зміни до регламенту Верховної Ради. Хотіли, як краще - вийде гірше. АНАЛІЗ

Для пересічних українців слова «Верховна Рада» асоціюються не стільки з прийняттям законів, скільки з неефективністю й безкультур’ям. Причини сприйняття парламенту як «цирку під куполом» різні, але одна з ключових - справді низька ефективність роботи.

Звичним явищем є провалювання навіть украй важливих законопроектів через банальну відсутність депутатів на робочих місцях.

Постійні переголосовування, заклики спікера до депутатів повернутися в зал і апеляції до їхньої совісті стали такою ж візитівкою парламенту, як і штовханина біля трибуни.

Верховна Рада вочевидь не встигає приймати законопроекти, бо їхня кількість значно більша, ніж можливо розглянути за пленарні дні.

До того ж багато законодавчих ініціатив мають низьку якість, що призводить або до їхнього провалу, або ж - у разі прийняття - створює проблеми всій країні.

"Під куполом цирка" - ось як іноді сприймає своїх обранців джерело влади в Україні :)

Депутати й експерти не перший рік говорять про потребу докорінно змінити парламентський регламент. Але системна робота над цими змінами почалася лише в 2015 році.

За домовленістю з тодішнім спікером Володимиром Гройсманом над реформою регламенту почала працювати спеціальна місія на чолі з колишнім головою Європарламенту Петом Коксом.

У лютому 2016 року місія видала докладний звіт і 52 конкретні рекомендації, як покращити роботу Верховної Ради.

Посилаючись на цей звіт, голова ВР Андрій Парубій, його перша заступниця Ірина Геращенко, та керівники фракцій БПП, Народного Фронту, Радикальної партії і «Самопомочі» зареєстрували 19 травня 2016 року законопроект №4696, що передбачає значні зміни до регламенту.

Щоправда, автори пропонують реалізувати лише 6 із 52 згаданих рекомендацій, причому деякі з них трактують доволі своєрідно.

Втім, можливо, законопроекти щодо реалізації інших рекомендацій планується подати пізніше.

Отже, що пропонується змінити і чи справді ці зміни покращать роботу парламенту?

Ми проаналізуємо чотири головних нововведення, які є в проекті, і два - яких у проекті нема, хоча вони дуже потрібні.

1. БІЛЬШЕ ПЛЕНАРНИХ ЗАСІДАНЬ

Що пропонується:

Зараз календарний план роботи Ради побудований так: перший і третій тиждень місяця – пленарні, другий – робота в комітетах і фракціях і четвертий – робота з виборцями.

При цьому на пленарному тижні в понеділок пленарних засідань нема, а у середу й п’ятницю депутати працюють лише по півдня (по 3,5 години чистого часу).

Лише у вівторок і четвер засідання тривають з 10 до 18 години, та й то через значний час перерв на роботу навіть у ці дні залишається лише 5,5 годин.

Таким чином, у пересічний місяць депутати працюють у пленарному режимі 8 днів, 36 пленарних годин.

Розглянути й ухвалити всі потрібні закони за такий час просто фізично неможливо. Водночас у не пленарні тижні марнується маса часу. Наприклад, на комітетському тижні проводиться в кращому разі одне засідання кожного комітету.

Законопроект пропонує поєднати пленарні тижні з комітетськими і збільшити загальне число пленарних днів. Два тижні поспіль будуть пленарно-комітетськими, третій депутати працюватимуть із виборцями, після чого знову два пленарно-комітетських тижні і так по колу.

При цьому в понеділок відбуватиметься вечірнє пленарне засідання, середа відводиться для роботи в комітетах, а п’ятниця – для парламентських слухань і самостійної роботи депутатів.

Повноцінними пленарними днями залишаються вівторок і четвер.

Задум ініціаторів:

Зміни покликані збільшити загальний час і частоту пленарних засідань, використати час перебування депутатів у столиці для роботи як у залі, так і в комітетах.

Це має збільшити ефективність роботи ради, в тому числі й кількість прийнятих законопроектів.

До чого це призведе:

Об’єднання пленарних і комітетських тижнів є позитивним кроком і цілком відповідає рекомендації № 10 місії Кокса:

"Календарний план роботи Верховної Ради повинен бути переглянутий у контексті запровадження об’єднаних пленарно-комітетських тижнів та відмови від тижнів, цілком присвячених роботі у комітетах".

Проте в запропонованому вигляді реальний час роботи депутатів у пленарному режимі зросте мінімально.

Час роботи в пленарному режимі зменшиться з 18 до 15 годин на тиждень, а в розрахунку на місяць він зросте з 36 до в середньому 37,5 годин.

При цьому по понеділках депутати спілкуватимуться з урядом і виступатимуть у різному, на прийняття законів їм залишаються лише вівторки й четверги - тобто в цілому навіть менше часу, ніж за чинним регламентом.

Тому, хоча загалом нова сітка роботи ради є більш логічною і впорядкованою, зміни в такій редакції не збільшать пропускну здатність парламенту і число прийнятих законів.

Причина в тому, що автори законопроекту ніяк не хочуть відмовитися від української традиції вкрай рано (о 18 годині) закінчувати пленарні засідання.

Парламенти європейських країн зазвичай проводять пленарні засідання допізна, щоб розглянути всі заплановані на день питання. Логічно було б таку ж практику запровадити й у ВР – принаймні у пленарні вівторки та четверги.

Якщо запропоновану зміну календарного плану доповнити роботою у вівторок та четвер не до 18-ї, а до 20-ї чи 21-ї години, це справді дозволить розглядати значно більше законопроектів, ніж зараз.

Але, щоб це зробити, авторам потрібно було б запровадити й інші важливі традиції західного парламентаризму – знизити бар’єр голосів, необхідних для прийняття рішення та розділити обговорення й голосування (докладніше про це – у кінці статті).

2. ВИЩІ ВИМОГИ ДО ЗАКОНОПРОЕКТІВ

Що пропонується:

Зараз будь-який депутат, а також президент та уряд можуть легко зареєструвати законопроект, подавши його текст, порівняльну таблицю змін до чинного законодавства і стислу пояснювальну записку.

Проекту одразу надається реєстраційний номер, після чого він починає свій шлях у раді – розглядається комітетами, експертними структурами парламенту, і, якщо пощастить, врешті-решт потрапляє на розгляд у сесійну залу.

На відміну від західних парламентів, де реєструється відносно невелика кількість законопроектів, а їх ініціаторами є переважно уряд, в Україні кожен депутат вважає за необхідне писати власні законопроекти.

Більше того, не без допомоги окремих громадських структур та журналістів стало модним нездорове змагання: хто більше внесе законопроектів. Зрештою, і перед виборцями українські депутати люблять похизуватися кількістю законодавчих ініціатив.

Ці збочення українського парламентаризму призвели до того, що кількість законопроектів перевищує будь-які розумні межі, сягаючи кількох тисяч за скликання.

Комітети завалені цими проектами - i деякі з яких є швидше макулатурою, аніж серйозними правовими документами. А часу пленарних засідань для розгляду цього валу законопроектів і поготів не вистачає.

Ініціатори змін пропонують поставити на шляху цього паперового валу кілька бар’єрів.

По-перше, автори законодавчої ініціативи повинні будуть обов’язково додати до кожного проекту розрахунки про фінансово-економічні наслідки його прийняття. Зараз така вимога стосується лише проектів, які впливають на витрати або надходження бюджету.

По-друге, запроваджується процедура спеціальної перевірки законопроектів ще ДО їх реєстрації. Вона покладається на три парламентських комітети: бюджетний, з європейської інтеграції та антикорупційний.

Проект може бути зареєстрованим лише в тому разі, якщо всі три комітети дадуть на нього позитивні висновки – кожен за своїм профілем (що він відповідає бюджетній політиці і економічно обґрунтований, що він не суперечить європейській інтеграції і що він не містить корупційних ризиків).

По-третє, вже після реєстрації проект може бути повернутий авторам без включення до порядку денного за ініціативою одного з трьох комітетів.

Проект повертатимуть, якщо профільний комітет визнає, що він альтернативний і поданий з перевищенням термінів внесення альтернативних проектів, або якщо комітет з правової політики визнає, що проект суперечить Конституції, або ж якщо комітет з питань регламенту вважатиме, що проект зареєстрований з порушенням регламенту.

Задум ініціаторів:

Нова процедура змусить депутатів якісно готувати законопроекти. Популістські чи просто непродумані ініціативи, які шкодять бюджету, не відповідають Конституції чи регламенту, будуть блокуватися.

Більшість комітетів зможе зосередитися на розгляді справді потрібних проектів, а порядок денний пленарних засідань буде значно розвантажений.

До чого це призведе:

Такий механізм насправді дозволить відсіювати неякісні законопроекти. Проте ця медаль має й зворотній бік – можливість штучного блокування якісних і потрібних законопроектів з політичних міркувань.

Навіть вимога надавати фінансові розрахунки до ВСІХ проектів видається абсурдною. Місія Кокса у своїй рекомендації №3 пропонувала, щоб проекти супроводжувалися лише "достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (повинна бути дотримана відповідність законопроектів принципам бюджетної нейтральності, конституційності, відповідності зобов’язанням в рамках Угоди про асоціацію тощо)".

Обґрунтування і розрахунки – не одне й те саме. Чимало проектів за своїм змістом у принципі не можуть зачіпати бюджетно-фінансових питань. Однак за новими правилами їх не реєструватимуть з формальних мотивів через відсутність «розрахунків», яких не може бути в природі.

Але це дрібниця порівняно зі значно серйознішою проблемою. Законопроект 4696 дає право визначати, відповідає законодавча ініціатива необхідним вимогам, чи ні, не експертній структурі, а профільним комітетам.

Хоча комітети за задумом і основною функцією і є структурами фаховими, в реальному житті вони нерідко керуються політичними мотивами. Адже голови і члени комітетів – депутати, члени конкретних політичних сил, а рішення комітетів приймаються звичайним голосуванням.

Комітети і зараз нерідко прагнуть заблокувати важливі законопроекти – суто з політичних міркувань. Але їхні висновки мають необов’язковий характер, і навіть з негативним висновком комітету проект може потрапити в зал і бути прийнятим.

Тепер же не лише профільний комітет, але і будь-який з п’яти інших вище згаданих комітетів може заблокувати розгляд проекту чи навіть його реєстрацію.

Безумовно, місія Кокса не пропонувала нічого подібного. Навпаки, у її рекомендаціях №4 та №5 сказано, що попередній аналіз законопроектів мають робити не комітети, а спеціальний підрозділ апарату Верховної Ради:

"4. Апарат Верховної Ради повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з існуючим національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроекту формі та вимогам, встановленим статтями 90 та 91 Регламенту ВРУ.

5. У структурі Апарату ВРУ повинен бути створений окремий підрозділ, до сфери компетенції якого відноситимуться питання дотримання положень Регламенту ВРУ, а також перевірка усіх законопроектів на предмет відповідності нормам Регламенту до офіційної реєстрації..."

У супровідній доповіді місії спеціально зазначається, що це мають бути професійні і політично нейтральні люди.

Очевидно, що саме таким шляхом треба йти, щоб відсіяти неякісні проекти, але водночас не допустити блокування якісних проектів із політичних міркувань.

3. РАДА КОМІТЕТІВ

Що пропонується:

Пропонується створити цілком новий орган – Раду комітетів. Вона засідатиме кожної пленарно-комітетської середи під головуванням спікера ВР. До складу ради входитимуть голови комітетів та тимчасових спеціальних комісій або (в разі відсутності голів) їх заступники.

Рада комітетів формує проект порядку денного сесії Верховної Ради і розкладу пленарних засідань і подає його на засідання Погоджувальної Ради депутатських фракцій та груп. Так само Рада комітетів подає на розгляд Погоджувальної Ради перелік підготовлених комітетами проектів, і окремо – перелік проектів, що потребують першочергового розгляду.

Відповідно норму про те, що кожен комітет безпосередньо подає свої пропозиції і законопроекти Погоджувальні Раді з регламенту вилучають.

Задум ініціаторів:

Рада комітетів стане фаховим центром з формування порядку денного і визначення пріоритетів законотворчої роботи. Залишивши політичні промови на камери на Погоджувальній pаді лідерам фракцій, керівники комітетів у спокійній обстановці робитимуть чорнову роботу з формування якісного порядку денного, а Погоджувальна Рада – лише вноситиме корективи у зазначені пропозиції.

До чого це призведе:

Рада комітетів є цілком штучним і непотрібним витвором, який не принесе жодної користі законотворчому процесу. А нашкодити може.

Зараз кожен комітет напряму подає керівництву парламенту і погоджувальній раді готові до розгляду в залі законопроекти. Оскільки фахову оцінку якості проекту може дати лише сам профільний комітет, а також експертні підрозділи Ради, Погоджувальна Рада не ставить під сумнів якість цих оцінок, а формує порядок денний виходячи з політичних пріоритетів.

І так, власне, робиться в усьому світі. Включення чи не включення питання до порядку денного, або черговість розгляду питань на сесії – це суто політичні рішення, які мають узгоджувати лідери фракцій. Для цього й існує Погоджувальна Рада.

Тепер же пропонується, щоб оцінку важливості й пріоритетності проектів кожного комітету давали решта комітетів на спільній Раді. Але ж у кожного комітету свої пріоритети й своя спеціалізація!

Як може голова комітету з питань культури давати фахову оцінку законопроекту про податки чи голова податкового комітету – проекту про кінематограф? За яким критерієм Рада комітетів одні проекти просуватиме, а інші – відкладатиме?

Очевидно, що така структура цілком нівелює саму ідею парламентського комітету і провокує нездорову конкуренцію, в якій переможуть ті голови комітетів, які банально зберуть більше голосів колег на Раді комітетів. При цьому знову ж таки неминуче включатимуться партійні і фракційні механізми для просування одних і блокування інших законопроектів.

Звісно, в рекомендаціях місії Кокса і близько нема ніякої Ради комітетів (як і в успішних практиках європейського парламентаризму). Навпаки, місія відзначає важливість підвищення ролі кожного комітету у підготовці законопроектів (рекомендації №8 та №9).

Було б розумно відмовитися від створення цього штучного органу і вивільнений у пленарно-комітетську середу час віддати на повноцінні пленарні засідання.

4. ДЕНЬ УРЯДУ:

Що пропонується:

Замість години запитань до уряду, яка практикується зараз по п’ятницях, кожного пленарного понеділка в Раді буде день уряду.

З 14:00 до 16:30 депутати задаватимуть запитання урядовцям, вислуховуватимуть і коментуватимуть їхні відповіді. На дні уряду має бути присутнім весь уряд на чолі з прем’єром.

При цьому законопроект пропонує дивну громіздку процедуру подання запитань до уряду. Поставити основні та уточнюючі запитання урядовцям можуть лише фракції та групи (їм дається 1 година 45 хвилин) або ж 15 депутатів, які скооперуються разом (їм залишають лише 15 хвилин).

Задум ініціаторів:

Уряд і парламент налагодять тіснішу взаємодію. Прем’єр та члени уряду відчуватимуть відповідальність перед парламентом, інформуватимуть депутатів про свої дії і докладно відповідатимуть на всі актуальні питання.

До чого це призведе:

Запровадження повноцінних днів уряду є безумовно позитивним явищем. Проте запропонована процедура нівелює можливості прямого спілкування депутатів з міністрами, надаючи надмірні преференції партійним вождям.

Набагато простіше надати можливість кожному депутату напряму і без погоджень з вождями чи 15-ма колегами ставити свої питання прем’єру чи міністрам.

Запис на запитання/коментарі можна проводити в звичному режимі через систему «Рада», яка автоматично враховує фракційність при формуванні черги на виступ, але нікого не відсіває.

І, звісно, жодних попередньо поданих папірців – депутати мають ставити запитання з голосу, а урядовці – відповідати.

Тоді це буде справді динамічний, цікавий і змістовний діалог депутатів і міністрів, схожий на спілкування британського прем’єра з Палатою громад:

ЧОГО НЕ ВИСТАЧАЄ У ПРОЕКТІ

На жаль, проектом змін до регламенту не передбачено двох ключових елементів, які разом зі збільшенням часу пленарних засідань справді могли б зробити Раду ефективним парламентом.

І. ЗМЕНШЕННЯ КІЛЬКОСТІ ГОЛОСІВ ДЛЯ РЕЗУЛЬТАТИВНИХ ГОЛОСУВАНЬ

Українським депутатам важко приймати рішення і доводиться постійно переголосовувати не тому, що вони гірші чи дурніші від іноземних колег. А тому, що в українському парламенті для прийняття кожного рішення потрібно набирати абсолютну більшість в 226 голосів.

Тоді як у більшості західних парламентів рішення (принаймні більша їх частина) приймаються простою БІЛЬШІСТЮ ВІД ПРИСУТНІХ.

На потребу змінити ситуацію вказує місія Кокса в рекомендації №13:

«Процедури ухвалення законодавства у Верховній Раді слід переглянути з метою запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму. Мінімальний кворум для ухвалення законів має бути встановлений у відповідності з міжнародними нормами.

Вимога щодо абсолютної більшості голосів повинна бути збережена для ухвалення особливих законів виняткової важливості, перелік яких слід визначити з урахуванням міжнародної практики».

Здається очевидним, що виконання рекомендації різко покращить якість роботи парламенту.

Критики цієї ідеї вказують на її невідповідність Конституції. Стаття 91 Основного Закону твердить: «Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією». Отже, кажуть вони, без змін до Конституції понизити поріг для голосування неможливо.

Та чи так це насправді?

Усе питання в тому, що вважати «прийняттям акту». Чи є будь-яке голосування прийняттям акту? Чи є прийняттям акту, наприклад, голосування за поправку до законопроекту? Дуже сумнівно. Тим більше не є прийняттям акту рішення про продовження засідання чи включення питання в порядок денний.

Очевидно, що прийняття закону чи постанови в цілому таки є прийняттям акту, і тут Конституцію не обійти, потрібні 226 голосів.

Однак навіть голосування за законопроекти в першому читанні, не кажучи вже про прийняття чи відхилення поправок та багато інших рішень можна визначити регламентом як процедурні і приймати меншою кількістю голосів. Наприклад, 150-ма, або звичайною більшістю голосів (коли число голосів «за» переважає суму голосів «проти» й тих що утримались).

Більше того, парламент і зараз, незважаючи на 91-шу статтю Конституції, приймає окремі рішення (наприклад, про скорочену процедуру обговорення) 150-ма голосами, і це закріплено регламентом.

Отже, ніщо не заважає Раді прийняти вкрай необхідне рішення і понизити бар’єр голосувань за всі рішення, окрім прийняття актів Верховної Ради, у т.ч. законів, в цілому.

Тобто спростити абсолютну більшість голосувань.

ІІ. РОЗДІЛЕННЯ ГОЛОСУВАНЬ І ОБГОВОРЕНЬ

З пониженням бар’єру голосів тісно пов’язана потреба в іншій зміні – розділення голосувань і обговорень.

Всупереч поширеним уявленням, у жодній демократичній державі депутати не сидять зранку до ночі на сесії. Зали засідань американського конгресу чи британського парламенту зазвичай значно більш порожні, ніж зала нашої Ради.

Депутати – живі люди, які просто не можуть, та й не повинні роками зранку до ночі слухати обговорення всіх законопроектів.

Тому в західних країнах депутати приходить на обговорення лише тих питань, які чи їхніх виборців цікавлять, у яких вони є фахівцями або хочуть виступити чи послухати дебати.

Кількість депутатів у залі різко збільшується лише на час голосувань. Але для того, щоб знати, коли планується обговорення, а коли – голосування, потрібно чітко розділити ці речі і визначити регламентом стабільний час для голосувань.

До речі, така практика існувала в Верховній Раді з 2000 по 2004 рік і засвідчила свою ефективність. Депутати обговорювали один за одним законопроекти, але не ставили їх на голосування. А у чітко визначені години вівторка і четверга ставили всі раніше обговорені питання на голосування.

Таким чином, висока явка депутатів була важливою лише на ці години голосувань, які депутати завчасно знали і мобілізувалися саме на цей час. В дебатах же, як у всьому світі, брали участь ті, хотів.

Повернення до цієї практики голосувань лише у чітко визначені години вівторка і четверга істотно збільшить дієздатність парламенту, особливо в комплексі з вище згаданим зниженням числа голосів, необхідних для прийняття більшості рішень.

Якщо ж ініціатори законопроекту 4696 відмовляться від цих двох ключових змін, їхні добрі наміри призведуть не до покращення, а, навпаки, до падіння ефективності роботи ради.

Якщо зараз депутати хоч якось концентруються на ключових пленарних дні (вівторки і четверги), то після збільшення числа пленарних засідань вони плануватимуть свої справи поза Києвом уже не зважаючи на те, пленарний тиждень чи ні.

А надмірні штучні бар’єри на шляху реєстрації і розгляду законопроектів взагалі відіб’ють багатьом бажання до активної парламентської діяльності і збільшать і без того значні проблеми всередині Ради.

Вочевидь, перш ніж виносити законопроект на голосування, його авторам варто було б добре порадитися як з українськими, так і з західними експертами.

Ще не пізно змоделювати наслідки запропонованих рішень і вдосконалити проект у напрямку, який справді веде нас до ефективного європейського парламентаризму.

верховна рада законопроект реформи