Як Угода про асоціацію з ЄС зменшить корупцію (ІНФОГРАФІКА)

Щоб подивитися інтерактивну графіку, клікніть на малюнок. На графіці шукайте позначки "І". При кліці на них відкриється вікно з додатковою інформацією.

Файл з інтерактивною графікою і файл для друку можете скачати тут Передрук і посилання на ТЕКСТИ вітається.

1. Боротьба з корупцією як принцип

Про боротьбу з корупцією в найширшому значенні йдеться вже в другій статті Угоди про асоціацію – разом із повагою до прав і свобод людини та верховенством права вона є одним із основних (суттєвих) елементів, на яких базується вся співпраця між Україною та ЄС. Про це також згадується в Розділі ІІ і ІІІ.

Статті угоди, присвячені боротьбі з корупцією, дуже короткі й зовсім не деталізовані. Втім, це лише відображає компетенцію Європейського Союзу, який передусім є економічним утворенням і керується в питаннях дотримання прав людини, принципів демократії та верховенства права тощо висновками та документами Ради Європи Договір про заснування ЄС . Саме тому головні принципи проголошуються, але не деталізуються.

Крім того, є велика кількість додаткових угод, протоколів, регламентів та інших актів, які не згадуються в Угоді (ховаються за словами «інші відповідні інструменти дотримання принципів і захисту прав людини»), але які свого часу були застосовані до інших країн Східної Європи під час проходження ними процесу євроінтеграції.

Оскільки Україна є членом Ради Європи, то вже зараз виконує її рекомендації, приводячи законодавство в сфері боротьби з корупцією у відповідність до європейських стандартів, зокрема імплементуючи в закони рекомендації так званої групи GRECO (Групи держав Ради Європи проти корупції), хоча цей процес і відбувається дуже повільно.

Скажімо, в останньому звіті з 13 рекомендацій Україна повністю виконала лише 2, і частково – 10. Крім того, саме успішна боротьба з корупцією і запровадження всіх рекомендацій Ради Європи та інституцій ЄС є найважливішою умовою лібералізації Євросоюзом візового режиму для України.

Чим довше не імплементуються відповідні рекомендації GRECO – тим далі відкладається можливість безвізових подорожей до ЄС.

Положення про боротьбу з корупцією в Угоді про асоціацію лише надійніше фіксує антикорупційні зобов’язання України.

2. Боротьба з фінансовими махінаціями і розкраданням бюджету на прикладі допомоги від ЄС.

Розділ VI. Фінансове співробітництво та положення щодо боротьби з шахрайством.

Отже, підписавши угоду, Україна має право на отримання фінансової допомоги від ЄС на реалізацію певних пріоритетних політик. Євросоюз уже й зараз допомагає Україні технічно й фінансово в рамках інструментів Європейської політики сусідства та твіннінгу.

Ця допомога надається для наближення українського законодавства до норм ЄС у різних сферах («твіннінг» - від англійського слова twins - близнюки). При цьому розкрадання коштів зовнішньої допомоги, якщо таке стається, зазвичай кримінально не переслідується – адже це не гроші з державного бюджету.

Втім, сторони домовилися, що фінансова допомога для України надаватиметься лише тоді, коли ефективно працюватимуть заходи щодо боротьби з шахрайством та корупцією. Щоб контролювати ефективність використання коштів та захистити фінансові інтереси ЄС, в Угоді з’явився цей розділ.

Перші спроби боротися з розкраданням фінансової допомоги ЄС почав робити ще в 80-х роках, коли навіть не мав компетенції у сфері кримінального права, але почав стикатися з масштабним розкраданням допомоги, яку виділяв країнам-членам в рамках Спільної сільськогосподарської політики.

Класичний приклад: субсидії на виробництво оливкової олії та вирощування оливкових дерев. Щоб отримати грошову допомогу, фермери середземноморських країн ЄС: Греції, Італії та Іспанії – почали масово садити декоративні оливи навіть на безлюдних острівцях, «вирощувати» сади з пластикових оливкових дерев, які на аерозйомці виглядали справжніми, отримувати субсидії за традиційне виробництво олії методом.

Із реформуванням ЄС удосконалювалося й законодавство щодо боротьби з шахрайством. Була розроблена Конвенція про захист фінансових інтересів ЄС, до якої з часом додалися кілька протоколів та інших законодавчих актів ЄС – спільних дій, рамкових рішень тощо.

Нині європейське право щодо фінансових махінацій дуже деталізоване. Хоча, звісно, це не гарантує 100% контролю за коштами. Втім, для такої великої бюрократії розкрадання, за різними оцінками, від 10 до 25% бюджету – вже успіх.

Щодо фінансової допомоги третім країнам, то тут діє принцип: якщо країна отримує гроші безпосередньо від ЄС, то повинна гарантувати, що будь-які кримінальні діяння, пов’язані з цими коштами, будуть переслідуватися за законом.

Ці зобов’язання були прописані в нас в бюджетних підтримках, тобто цей інструмент не є новелою. Лиш тепер він буде прописаний дуже детально ще й в Угоді про асоціацію. Формально ці зобов’язання стосуються тільки коштів, які виділяє ЄС, а в реальності ставить чіткі вимоги загалом до українського кримінального права: щодо переслідування за шахрайство, корупцію – в державній і приватній сфері, відмивання грошей.

Адже було б дивно, якби в законі одна стаття стосувалася махінацій із національними коштами, а наступна – з коштами ЄС. Тим більше, досить важко відділити фінансові інтереси ЄС від інтересів інших сторін.

Скажімо, коли кілька міжнародних донорів разом із українським міністерством спільно фінансують і адмініструють якусь державну програму і з’ясовується, що кошти розкрадаються, і що ці кошти – з українського бюджету, все одно це зачіпає інтереси ЄС, адже заважає успішно виконувати програму. Зазвичай практика така, що модифікується загальна формула по корупції.

Отже, протягом 5 років з дати підписання Угоди Україна зобов’язується наблизити своє законодавство до законодавства ЄС, зокрема імплементувавши Конвенцію про захист фінансових інтересів Європейських Співтовариств та два протоколи до неї.

У них визначені склади злочинів, котрі мають бути передбачені в національному законодавстві: порушення, шахрайство, активна і пасивна корупція, конфлікт інтересів та надмірно сплачені кошти. Попри те, що угодою не визначені конкретні покарання за участь у перелічених діях, стимулювання або намагання їх здійснити, в Конвенції є вказівка карати винних шляхом застосування ефективних, пропорційних та стримуючих кримінальних покарань. Простіше кажучи, суворість покарання має відбивати бажання порушити закон.

ЄС вимагає, щоб це не лише було закріплено в законі, а щоб і справді працювало. Якщо ці статті не будуть дієвими, то ми не отримаємо будь-якої фінансової чи технічної допомоги від ЄС.

Основні контролюючі органи ЄС: Європейське бюро з боротьби з шахрайством (ОЛАФ) та Суд аудиторів. Разом із українськими органами влади вони вживають заходів для попередження незаконних дій, шахрайства і корупції з коштами ЄС.

ОЛАФ і Суд Аудиторів проводитимуть аудити та інспекції використання коштів на місцях, тобто в будь-яку установу, яка отримує фінансову допомогу від ЄС, може прийти європейський аудитор або інспектор ОЛАФ – без особливого дозволу чи попередження. І йому мають гарантувати доступ до всіх документів та приміщень.

Ці перевірки також стосуватимуться підрядників та субпідрядників, які отримувати за свою роботу кошти від ЄС.

Єврокомісія має право збирати інформацію на підтвердження того, що процедури закупівель та надання грантів відповідають принципам прозорості, рівноправності і недискримінації, запобігають будь-яким конфліктам інтересів та відповідають засадам ефективного фінансового управління.

Також Угода вимагає проводити справедливе розслідування та неупереджений судовий розгляд справ щодо корупції та фінансових махінацій – звісно ж, виконати цей пункт лише щодо європейських коштів неможливо, не викорінивши корупцію з судів в цілому.

3. Управління державними фінансами: бюджетне планування, внутрішній контроль та зовнішній аудит.

Глава 3 Розділу V.

Бюджетна політика.

Поява і розвиток системи середнього і довгострокового бюджетного планування. Це те, чого у нас нині практично немає.

Перетворення бюджету інститутів у проектно-цільовий.

Зміна методології аналізу ефективності досягнення бюджетних цілей і виконання бюджетних програм.

Нині, коли обговорюється бюджет, структура видатків майже ніколи не стає предметом дискусій. Згрубша 90% «ліній» бюджету як склалися десь в середині 90-х, так не змінювалися й дотепер. Бюджетні програми фактично розписані по міністерствах і відомствах. Дуже важко дізнатися, скільки грошей витрачається безпосередньо на виконання функцій тим чи іншим органом влади.

Важко дізнатися, скільки грошей витрачається на виконання функцій певним органом влади.

Конкретика – це зарплати співробітникам, комп’ютери, ручки, папір тощо. Основна зміна, яку пропонує Угода про асоціацію в бюджетній політиці, - щоб при формуванні бюджету спершу визначали, на що потрібні гроші, а вже потім ці гроші розподілялися. Щоб відбувалася дискусія про доцільність програм, записаних в додатку до бюджету, а не лише про те, скільки цього року виділити коштів на ту чи іншу програму.

В жодній бюрократії не уникнути розкрадання бюджету.

Однак зараз наші міністерства намагаються лише вчасно прозвітувати про освоєння коштів. Якщо ж ставитимуться конкретні цілі, то потрібно буде звітувати ще й про досягнення цілей. І в разі чого – пояснювати, чому їх не досягли. Є шанс, що гроші крастимуть, але й роботу виконуватимуть.

Внутрішній фінансовий контроль.

Україна має гармонізувати законодавство в сфері державного фінансового контролю із узгодженими на міжнародному рівні стандартами та методологіями, за якими працюють: Інститут внутрішніх аудиторів (IIA), Міжнародна федерація бухгалтерів (IFAC), Міжнародна організація вищих органів контролю (ІNТОSАІ), інші органи ЄС.

Це означає, що має відбутися трансформація Контрольно-ревізійного управління (КРУ) з контролюючо-правоохоронного органу в систему внутрішніх аудиторів, які щодня контролюють всі операції в кожній державній установі, а не лише проводять планову перевірку раз на 2 роки. Отже, основною для КРУ має стати функція постійного контролю правомірного здійснення видатків з державних коштів.

Зовнішній аудит.

Україна має імплементувати стандарти і методи Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), а також перейняти найкращі практики ЄС у сфері зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів, особливо в тому, що стосується дохідної частини.

Мають посилитися функції рахункової палати, щоб вона ефективніше аналізувала видатки і надходження. На папері функції Рахункової палати вже й зараз досить широкі, тому нових інструментів для роботи вона не отримає, але зміниться методологія аналізу й оцінювання – вона має стати прозорішою й зрозумілішою.

Зараз аналіз Рахунковою палатою відбувається десь так: приходять контролери, перевіряють, скільки коштів витрачено і пишуть звіт, що всі вони були використані неефективно, не пояснюючи чому. Часто критикують механізми, визначені законом, а не дії в межах компетенції держоргану. Наприклад, держустанові за законом не можна класти гроші на депозит, а контролери можуть її за це критикувати.

Крім того, зараз палата не дієва, в тому сенсі, що її звіти не використовуються при подальшому формуванні бюджету. Коли зміниться методологія аналізу, то звіти стануть підставою переглядати й змінювати бюджетні цілі на наступний рік, перерозподіляли пріоритети.

Коли є ретельне планування – зменшується масштаб корупції й махінацій.

4. Державні закупівлі.

Про державні закупівлі йдеться в Главі 8 Розділу IV Угоди про асоціацію.

Загалом цей розділ вимагає не лише запровадити європейські стандарти, а фактично слово в слово застосовувати більшість статей основних директив ЄС щодо державних закупівель.

В додатках ХХІ, ХХІ А–ХХІ Р до угоди є повний статей, обов’язкових і рекомендованих для адаптації.

Протягом 6 місяців Україна має привести своє законодавство до загальних принципів законодавства ЄС про держзакупівлі, а також розробити «дорожню карту» адаптації національного законодавства до норм ЄС.

Втілюватимуть її поетапно протягом наступних 8 років – стільки триватиме перехідний період. ЄС зобов’язується надавати Україні технічну допомогу в цьому процесі. Через 8 років всі державні закупівлі, котрі підпадають під дію Угоди про асоціацію, повинні будуть проводитися за європейськими правилами, а українські та європейські компанії отримають повний взаємний доступ до ринку держзакупівель.

Ринок державних закупівель ЄС (що проводяться відповідно до норм ЄС) становить близько 500 млрд. євро, а договори про державні закупівлі, укладені в Україні в 2012 році, становили 460 млрд. грн. (інформація Інституту Бураковського).

Державні закупівлі, що підпадають під УА, - це закупівлі товарів, послуг та робіт центральними та місцевими органами влади, іншими суб’єктами публічного права, компаніями, що надають комунальні послуги, на неконкурентній основі, що перевищують мінімальні розміри, встановлені законодавством ЄС (0,13-0,4 млн. євро для товарів та послуг залежно від замовника та 5 млн. євро для робіт).

Протягом перехідного періоду ЄС буде оцінювати кожну фазу адаптації українського законодавства. Причому це буде не лише оцінка формального існування норм в законах, а й їхнього успішного практичного застосування.

Що зміниться:

Спроститься доступ іноземних, а також і українських компаній, до ринку держзакупівель. В українському законодавстві вже є норма про недискримінацію національних та іноземних учасників тендерів – вона збережеться.

Скасовується вимога про наявність працівників або виробничих потужностей в Україні для нерезидентів.

Зникне практика вибіркових перевірок дотримання формальних вимог компаніями, що беруть участь у тендерах.

Забороняється встановлювати технічні обмеження, за якими лише певна компанія може перемогти в тендері.

Зменшиться перелік винятків із загального порядку закупівель (після внесення змін до закону «Про державні закупівлі» кількість винятків збільшилася з 5 до 32 – дані зі звіту Рахункової палати).

Можна буде проводити тендери на певні товари чи послуги, вибираючи переможця не лише на основі ціни, а й на основі якісних показників (якщо це наукові розробки, нові технології, фармацевтика тощо).

Зменшаться підстави для проведення закупівель в одного учасника. Раніше на такі закупівлі потрібен був дозвіл Мінекономіки, а за чинною редакцією закону (із серпня 2012) кожна організація самостійно приймає рішення щодо тендерів з одним учасником.

Збільшаться строки проведення закупівель за скороченою процедурою.

Посиляться функції органів контролю за держзакупівлями – Мінекономіки та Антимонопольного комітету України (АМКУ).

Одна з найважливіших змін – закупівлі державними підприємствами знову здійснюватимуться за тендерними процедурами з обов’язковими публікаціями результатів. Із серпня 2012 в Україні діє норма, за якою держпідприємства здійснюють закупівлі за власні кошти без оприлюднення результатів у «Віснику державних закупівель», контролює їх не громадськість, а окремий підрозділ Мінекономіки.

За даними Держкомстату за перше півріччя 2013 року, частка закупівель державних, комунальних та казенних підприємств, які проводилися без застосування тендерних процедур, сягнула 44% від загального обсягу закупівель держпідприємств. У першому півріччі 2012 таких було 13%.

5. Верховенство права, боротьба з корупцією в судах.

У Розділі ІІІ «Юстиція, свобода, безпека» проголошується принцип верховенства права як ключовий. Його необхідно зміцнювати на всіх рівнях, а інституції, що його реалізують, мають працювати якомога ефективніше для забезпечення незалежності й неупередженості правосуддя та боротьби з корупцією. Адже лише в такому разі можливе гарантування інших суттєвих елементів: демократії та поваги до прав та свобод людини.

У найголовнішій частині угоди – Розділі IV відповідальність за корупцію прямо не прописана. Тобто торгівельні санкції у відповідь на корупцію в будь-якій сфері вживати не можна. Однак корупція «захована» в принципі верховенства права, яке є істотним елементом. Скажімо, європейські виробники не можуть отримати доступ на ринок держзакупівель, не можуть отримати доступ до судів для захисту своїх прав – Єврокомісія робить висновок, що порушується принцип верховенства права і зупиняє виконання угоди, включно з частиною про торгівлю.

У частині «Прозорість» Розділу IV йдеться про неупереджений судовий розгляд. Україна має забезпечити право для всіх зацікавлених осіб подати апеляцію на рішення державного органу і отримати судове рішення. Тобто мова йде про чіткі й конкретні зобов’язання забезпечити прозорість і чесний судовий розгляд, наприклад, для всіх підприємців. Якщо ми не виконуємо цю вимогу, то це підстава для початку спору в Панелі арбітрів. Якщо Україна його програє, то до нас можуть застосувати конкретні торговельні санкції.

Крім того, юридично встановлений факт масштабної і системної корупції в держорганах та судах – це втрата обличчя, яку ми не можемо собі дозволити. Це веде до зниження інвестиційних рейтингів країни, відтоку іноземного бізнесу, і створює підстави для рішення міжнародних судів на користь іноземних компаній, котрі програли в українських судах – адже вони корумповані.

6. Регуляторне законодавство: митниця, перевірки на виробництві, дозволи, ліцензування.

В Угоді є зобов’язання перевіряти нові законопроекти на корупційний потенціал – так, як це роблять в ЄС. Тобто чи нові норми посилять, чи зменшить корупцію.

Всюди, де підприємцям потрібні дозволи держорганів на їхню діяльність, процвітає корупція.

Угода скасовує обов’язкову сертифікацію ряду промислових товарів, котрі не становлять потенційної небезпеки для життя і здоров’я людей. За невідповідність кольору чашки технічним умовам не можна буде штрафувати.

Зміниться система контролю за виробництвом харчів – відповідальність за порушення переноситься на виробника, отже, він сам зацікавлений в тому, щоб дотримувати правил. Система ХАССП дозволяє уникнути непотрібних перевірок СЕС чи пожежників, які відтепер не зможуть вимагати того, чого немає в документації щодо безпеки на виробництві, яка складається самим виробником і лише затверджується в держорганах.

Митна вартість визначатиметься відповідно до контракту про купівлю-продаж, а не на підставі орієнтовних цін – зникне необхідність давати хабар митнику, щоб уникнути сплати 40% податку.

Малі та середні підприємці отримають можливість адміністративного та судового оскарження рішень, прийнятих державними органами, якщо такі рішення завдають шкоди їхній діяльності.

У сфері послуг має бути спрощена процедура ліцензування для ряду видів діяльності, наприклад, для операторів телекомунікаційних послуг, інтернет-провайдерів тощо.

Ряд державних органів, котрі мають функції контролю чи нагляду, мають отримати більше незалежності (КРУ, Рахункова палата, АМКУ).

єс корупція єврографіка асоціація бюджет євроінтеграція інфографіка