Статті

Поверніть нам погони! Чому реформа прокуратури буксує десятий рік

Понад десять років реформ, а прокуратура в Україні досі не стала тим, чим мала бути. Переатестації, перейменування, нові закони, конституційні правки — усе це було. Але, щойно система проходить реальне випробування, з’ясовується головне: форма змінилася, а суть не дуже. Прокуратура, що мала позбутися пострадянського спадку, досі тягне його за собою. Texty.org.ua розбираються, що не так у нашому «королівстві».

У липні минулого року Володимир Зеленський зібрав усіх керівників правоохоронних та антикорупційних органів: СБУ, НАБУ, САП, НАЗК, ДБР, МВС, Генпрокурори (генпрокурор Руслан Кравченко стоїть по ліву руку від президента). «Кримінальні провадження не мають тривати роками без законних вироків», — сказав глава держави. Ці слова прозвучали на тлі протестів «Картонкового майдану»

Не змінює загальної картини й нинішній генеральний прокурор Руслан Кравченко, призначений у червні 2025-го. Його прихід супроводжувався скандалом: антикорупційні активісти звинувачували Кравченка в намаганні обмежити незалежність НАБУ й САП, тобто в тих самих подіях, які вивели українців на «Картонковий майдан» (перші масові протести від початку повномасштабного вторгнення).

У відповідь на чутки про власну відставку Кравченко пообіцяв «прийти особисто по кожного», хто, на його думку, працює проти прокуратури. Та за публічною рішучістю реформа самої прокуратури буксує так само, як і за попередників.

Суспільство чи держава? Конфлікт інтересів

До 2014 року прокуратура в Україні працювала за пострадянською моделлю: прокурори могли перевіряти будь-який орган влади, підприємство або громадянина без жодної кримінальної справи, просто тому, що мали на це право. Революція гідності дала поштовх до змін.

Восени 2014-го Верховна Рада ухвалила новий Закон «Про прокуратуру». А ще за півтора року вилучила з Конституції окремий розділ про прокуратуру і перемістила його статті до розділу «Правосуддя». Функцію «загального нагляду», тобто права стежити за всіма і за всім, скасували. Прокуратурі залишили три завдання: підтримувати обвинувачення в суді, керувати досудовим розслідуванням і представляти інтереси держави в суді, та й то лише у виняткових випадках.

Це була справжня реформа — зміна самої суті інституту. Принаймні так задумувалося (докладніше про це читайте тут). Але, як часто буває зі змінами в Україні, до кінця їх не довели.

Прокуратура діє в неконституційний спосіб

«Скоро десять років із моменту ухвалення конституційних змін, але відповідні зміни до закону про прокуратуру та Кримінального процесуального кодексу досі не внесені, — констатує Микола Хавронюк, доктор юридичних наук, директор із наукового розвитку Центру політико-правових реформ. — Прокуратура фактично діє за законом, але в неконституційний спосіб».

Один із прикладів — термінологічна суперечність.

Конституція говорить про «публічне обвинувачення»: прокурор діє від імені суспільства.

Закон про прокуратуру оперує поняттям «державне обвинувачення»: прокурор діє від імені держави.

Звичайна людина може не одразу відчути різницю, але за різними словами стоять різні концепції — чиї інтереси взагалі захищає прокурор. Десять років ця суперечність існує, і жоден парламент не знайшов часу її усунути.

Прокуратура досі тягне функції, від яких формально відмовилася: нагляд за виконанням покарань, захист інтересів громадян поза кримінальним процесом. Для цього є інші органи, але держава не поспішає прибрати дублювання.

«Прокурор має займатися виключно своїми функціями, — каже Хавронюк. — Якщо залишити розмите “представництво інтересів громадянина”, то відразу з’являться бізнесмени з потрібними зв’язками, які попросять прокурора захищати їхні приватні інтереси».

Важке прощання з рангами

2019 року відбувалася наступна хвиля реформ: штат прокурорів скорочували з 15 тис. до 10 тис., органи перейменовували, запроваджували новий відбір. Генеральна прокуратура стала Офісом Генерального прокурора. Нові назви, новий імідж.

Переатестація 2019–2021 років стала найбільшою кадровою операцією в історії прокуратури. Понад 8,4 тис. прокурорів пройшло її успішно. Але понад 2,7 тис. відсіяних оскаржило рішення в судах — і частина повернулася в органи. Атестація мала оновити систему, натомість перетворилася на багаторічний судовий марафон.

Змінити систему, а не лише назви — завдання складне. В українських реаліях воно залежить від двох речей: внутрішнього запиту на зміни та зовнішнього тиску.

Обшуки у справі «діамантових прокурорів». У липні 2015 року СБУ знайшла в приміщенні Головного слідчого управління ГПУ 65 діамантів, 500 тис. доларів, цінні папери, незареєстрований автомат Калашникова та боєприпаси

Реформа прокуратури існує в Україні значною мірою як вимога ззовні. Її рушії — Євросоюз, Рада Європи та МВФ, які вписували прогрес у цій сфері в умови фінансування нашої країни. Дорожня карта Ukraine Facility Plan, тобто план того, що потрібно зробити для вступу до Євросоюзу, прямо фіксує: конкурси на керівні посади в прокуратурі мають запрацювати в першому кварталі 2026 року. Це не ініціатива Офісу Генерального прокурора — це дедлайн, прив’язаний до грошового траншу.

Така природа реформи породжує просту проблему: влада робить рівно стільки, щоб отримувати кошти за рахунок платників податків інших країн. Форми змінюються, неформальні механізми контролю — ні.

Коли зовнішній тиск слабшає, система відкочується назад

Коли зовнішній тиск слабшає, система відкочується назад. Це проявляється навіть у символічних дрібницях. Ініціатива повернути прокурорам ранги, а з ними й знаки розрізнення виникає регулярно: приблизно щороку відповідний законопроєкт вносять у Верховну Раду.

«Для чого? Щоб шикуватися один перед одним», — пояснює Хавронюк.

У Німеччині, каже він, все влаштовано інакше: «Суддя, секретар, прокурор і адвокат прийшли в суд, витягли мантії з валізок і всі їх одягнули. Однаково — ніхто не у формі. Мантія — це ознака незалежності. Форма з погонами — субординації».

Картонковий майдан у Києві. Літо 2025 року

Картонковий майдан. Що це було?

Один із найочевидніших відкатів стався торік 22 липня, коли Верховна Рада 263 голосами ухвалила законопроєкт № 1241. Він фактично підпорядковував НАБУ і САП Офісу Генерального прокурора: генпрокурор отримував доступ до всіх справ і право давати вказівки антикорупційним прокурорам.

Того самого вечора президент України підписав цей закон. А наступного дня на протест вийшли тисячі людей у десятках українських міст.

Єврокомісарка з питань розширення Марта Кос підтримала протестувальників. Під спільним тиском вулиці та ЄС Володимир Зеленський відступив: 31 липня незалежність антикорупційних органів формально відновили. Але не повністю — посилення ролі генпрокурора щодо решти прокурорів залишили в силі.

Ці рухи в «різні боки» є ще одним свідченням того, що зміни часто ситуативні, без розуміння кінцевої мети. Або з розумінням, але ігноруванням цілі реформ.

Парламент, партії та межі можливого

Десять років реформування прокуратури самі по собі свідчать: цю реформу важко довести до кінця. Можна говорити про брак політичної волі, про те, що зміни рухаються лише під зовнішнім тиском, шукати винних. Але Микола Хавронюк вказує на глибшу причину — на те, як узагалі функціонує українська політика.

В Україні немає зв’язку між парламентською більшістю та урядом, звичного для старих демократій. У країнах ЄС партії йдуть на вибори з конкретними програмами, переможці формують коаліції, їхня спільна програма стає урядовою — за її виконання вони несуть політичну відповідальність, виборці цим цікавляться і відстежують. Законодавчий процес перетворюється на послідовну роботу за планом.

В Україні такої старої традиції, мабуть, не було ніколи. Немає довговічних партій із реальними членами, немає культури відповідальності за обіцянки, немає численного середнього класу, для якого було б важливе виконання політиками детально прописаних програм. І це не виправити законом.

Добрі ідеї не стикуються між собою

«Програми партій в Україні складаються з гасел — без конкретних завдань і термінів, — пояснює Хавронюк. — Сімдесят і більше відсотків законопроєктів вносять депутати, часто щоб показати активність виборцям, а не вирішити проблему. Добрі ідеї не стикуються між собою, є несистемними, створюють колізії — замість розвитку отримуємо правовий хаос. Зокрема, через це гальмує і реформа прокуратури».

Частина проблем прокурорської реформи є вирішуваною: привести закони у відповідність до Конституції, прибрати дублювання, розмежувати функції. Але інша частина структурна, і тут швидких рішень немає.

Поки парламент залишається майданчиком для піару, а не інструментом виконання урядової програми коаліції, яка перемогла на виборах, реформи матимуть свою стелю, скільки б стратегій не ухвалювали і траншів не отримували. Реформа виконується рівно настільки, щоб не зупинити зовнішнє фінансування або не отримати новий Майдан. Нехай навіть і картонковий.

незроблене політика прокуратура реформи євроінтеграція