Статті

Поверніть нам погони! Чому реформа прокуратури буксує десятий рік

Понад десять років реформ, а прокуратура в Україні досі не стала тим, чим мала бути. Переатестації, перейменування, нові закони, конституційні правки — усе це було. Та щойно система проходить реальне випробування, з’ясовується головне: форма змінилася, а суть не дуже. Прокуратура, що мала позбутися пострадянського спадку, досі тягне його за собою. Texty.org.ua розбираються, що не так у нашому «королівстві».

Озвучено за допомогою ШІ голосом Валерії Павленко

У липні минулого року Володимир Зеленський зібрав усіх керівників правоохоронних та антикорупційних органів: СБУ, НАБУ, САП, НАЗК, ДБР, МВС, Генпрокурори (генпрокурор Руслан Кравченко стоїть по ліву руку від президента). «Кримінальні провадження не мають тривати роками без законних вироків», — сказав глава держави. Ці слова прозвучали на тлі Картонкового майдану

Не змінює загальної картини й нинішній генеральний прокурор Руслан Кравченко, призначений у червні 2025-го. Його прихід супроводжувався скандалом: антикорупційні активісти звинувачували Кравченка в намаганні обмежити незалежність НАБУ і САП, тобто в тих самих подіях, які вивели українців на Картонковий майдан (перші масові протести від початку повномасштабного вторгнення).

У відповідь на чутки про свою відставку Кравченко пообіцяв «прийти особисто по кожного», хто, на його думку, працює проти прокуратури. Та за публічною рішучістю реформа самої прокуратури буксує так само, як і за попередників.

Суспільство чи держава? Конфлікт інтересів

До 2014 року прокуратура в Україні працювала за пострадянською моделлю: прокурори могли перевіряти будь-який орган влади, підприємство або громадянина без жодної кримінальної справи, просто тому, що мали на це право. Революція гідності дала поштовх до змін.

Восени 2014-го Верховна Рада ухвалила новий Закон «Про прокуратуру». А ще за півтора року вилучила з Конституції окремий розділ про прокуратуру і перемістила його статті до розділу «Правосуддя». Функцію «загального нагляду», тобто право стежити за всіма і за всім, скасували. Прокуратурі залишили три завдання: підтримувати обвинувачення в суді, керувати досудовим розслідуванням і представляти інтереси держави в суді, та й то лише у виняткових випадках.

Це була справжня реформа — зміна самої суті інституту. Принаймні так задумувалося (докладніше про це читайте тут). Але, як часто буває зі змінами в Україні, до кінця їх не довели.

Прокуратура діє в неконституційний спосіб

«Скоро десять років із моменту ухвалення конституційних змін, але відповідні зміни до закону про прокуратуру та Кримінального процесуального кодексу досі не внесені, — констатує Микола Хавронюк, директор із наукового розвитку Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук. — Прокуратура фактично діє за законом, але в неконституційний спосіб».

Один із прикладів — термінологічна суперечність.

Конституція говорить про «публічне обвинувачення»: прокурор діє від імені суспільства.

Закон про прокуратуру оперує поняттям «державне обвинувачення»: прокурор діє від імені держави.

Звичайна людина може не одразу відчути різницю, але за різними словами стоять різні концепції — чиї інтереси взагалі захищає прокурор. Десять років ця суперечність існує, і жоден парламент не знайшов часу її усунути.

Прокуратура досі тягне функції, від яких формально відмовилася: нагляд за виконанням покарань, захист інтересів громадян поза кримінальним процесом. Для цього є інші органи, але держава не поспішає прибирати дублювання.

«Прокурор має займатися виключно своїми функціями, — каже Хавронюк. — Якщо залишити розмите “представництво інтересів громадянина”, то відразу з’являться бізнесмени з потрібними зв’язками, які попросять прокурора захищати їхні приватні інтереси».

Важке прощання з рангами

2019 року відбувалася наступна хвиля реформ: штат прокурорів скорочували з 15 тис. до 10 тис., органи перейменовували, запроваджували новий відбір. Генеральна прокуратура стала Офісом Генерального прокурора. Нові назви, новий імідж.

Переатестація 2019–2021 років стала найбільшою кадровою операцією в історії прокуратури. Понад 8,4 тис. прокурорів пройшло її успішно. Але понад 2,7 тис. відсіяних оскаржило рішення в судах — і частина повернулася в органи. Атестація мала оновити систему, натомість перетворилася на багаторічний судовий марафон.

Змінити систему, а не лише назви — завдання складне. В українських реаліях його виконання залежить від двох речей: внутрішнього запиту на зміни та зовнішнього тиску.

Обшуки у справі «діамантових прокурорів». У липні 2015 року СБУ знайшла в приміщенні Головного слідчого управління ГПУ 65 діамантів, 500 тис. доларів, цінні папери, незареєстрований автомат Калашникова та боєприпаси

Реформа прокуратури в Україні значною мірою є вимогою ззовні. Її рушії — Євросоюз, Рада Європи та МВФ, які вписували прогрес у цій сфері в умови фінансування нашої країни. Дорожня карта Ukraine Facility Plan, тобто план того, що потрібно зробити для вступу до Євросоюзу, прямо фіксує: конкурси на керівні посади в прокуратурі мають запрацювати в першому кварталі 2026 року. Це не ініціатива Офісу Генерального прокурора, це дедлайн, прив’язаний до грошового траншу.

Така природа реформи породжує просту проблему: влада робить рівно стільки, щоб отримувати кошти платників податків інших країн. Форми змінюються, неформальні механізми контролю — ні.

Коли зовнішній тиск слабшає, система відкочується назад

Коли зовнішній тиск слабшає, система відкочується назад. Це проявляється навіть у символічних дрібницях. Ініціатива повернути прокурорам ранги, а з ними й знаки розрізнення виникає регулярно: відповідний законопроєкт вносять у Верховну Раду чи не щороку.

«Для чого? Щоб шикуватися один перед одним», — пояснює Хавронюк.

У Німеччині, каже він, усе влаштовано інакше: «Суддя, секретар, прокурор і адвокат прийшли в суд, витягли мантії з валізок і всі їх одягнули. Однаково — ніхто не у формі. Мантія — це ознака незалежності. Форма з погонами — ознака субординації».

Картонковий майдан у Києві. Літо 2025 року

Картонковий майдан. Що це було?

Один із найочевидніших відкатів стався торік 22 липня, коли Верховна Рада 263 голосами ухвалила законопроєкт № 1241. Він фактично підпорядковував НАБУ і САП Офісу Генерального прокурора: генпрокурор отримував доступ до всіх справ і право давати вказівки антикорупційним прокурорам.

Того самого вечора президент України підписав цей закон. А наступного дня на протест вийшли тисячі людей у десятках українських міст.

Єврокомісарка з питань розширення Марта Кос підтримала протестувальників. Під спільним тиском вулиці та ЄС Володимир Зеленський відступив: 31 липня незалежність антикорупційних органів формально відновили. Але не повністю — посилення ролі генпрокурора щодо решти прокурорів залишили.

Ці рухи в «різні боки» є ще одним свідченням того, що зміни часто ситуативні, без розуміння кінцевої мети. Або з розумінням, але ігноруванням цілі реформ.

Парламент, партії та межі можливого

Десять років реформування прокуратури самі по собі свідчать про те, що цю реформу важко довести до кінця. Можна говорити про брак політичної волі, про те, що зміни відбуваються лише під зовнішнім тиском, шукати винних. Але Микола Хавронюк вказує на глибшу причину — на те, як узагалі функціонує українська політика.

В Україні немає зв’язку між парламентською більшістю та урядом, звичного для старих демократій. У країнах ЄС партії йдуть на вибори з конкретними програмами, переможці формують коаліції, їхня спільна програма стає урядовою — за її виконання передбачена політична відповідальність, виборці цим цікавляться і відстежують. Законодавчий процес перетворюється на послідовну роботу за планом.

В Україні такої старої традиції, мабуть, не було ніколи. Немає довговічних партій із реальними членами, немає культури відповідальності за обіцянки, немає численного середнього класу, для якого було б важливе виконання політиками детально прописаних програм. І це не виправити законом.

Добрі ідеї не стикуються між собою

«Програми партій в Україні складаються з гасел — без конкретних завдань і термінів, — пояснює Хавронюк. — Сімдесят і більше відсотків законопроєктів вносять депутати, часто щоб показати активність виборцям, а не вирішити проблему. Добрі ідеї не стикуються між собою, є несистемними, створюють колізії — замість розвитку отримуємо правовий хаос. Через це, зокрема, гальмує і реформа прокуратури».

Частина проблем прокурорської реформи є вирішуваною: привести закони у відповідність до Конституції, прибрати дублювання, розмежувати функції. Але інша частина структурна, і тут швидких рішень немає.

Поки парламент залишається майданчиком для піару, а не інструментом виконання урядової програми коаліції, яка перемогла на виборах, реформи матимуть свою стелю, хоч би скільки стратегій ухвалювали й отримували траншів. Реформа виконується рівно настільки, щоб не зупинити зовнішнє фінансування або не отримати новий Майдан. Нехай навіть і картонковий.

незроблене політика прокуратура реформи євроінтеграція