ЗаПЕПані чиновники. Антикорупційні ініціативи вкотре зіткнулися з реальним життям

Оскільки такі особи, на думку тих самих європосадовців, можуть мати доступ до джерел державного фінансування й уникнути заходів контролю, тому логічно, що й контроль за ними має бути особливим. Саме тому проти ПЕП було запроваджено фінансовий моніторинг з боку тих самих фінансових установ, і Україна не стала винятком. І в країнах ЄС, і в Україні є законодавство, яке прописує такий контроль.

Проте в українських реаліях заходи схожого фінмоніторингу досить часто набували знаних кафкіанських рис. Як наслідок, доступ до цілком невеликих сум не лише в публічного діяча, а й у всіх його родичів міг залежати від примхи дрібного клерка в банку. І якщо тому щось не подобалося — можна було залишитися з замороженими рахунками, попри всі вчасно надані в банк документи.

— У моїй ситуації дрібний клерк вирішив, що це якось підозріло: родичці публічного діяча дають перекладати книжки (попри надані вчасно в банк усі договори з видавництвом) — і все, далі два місяці живи з замороженими рахунками й намагайся довести, що маєш право працювати, — читаємо в обговоренні допису про ПЕПи.

Проте хтось (хто саме — про це нижче) вирішив, що прописаних норм щодо українських ПЕПів явно надто мало й Верховна Рада ухвалила додаткові зміни до закону про запобігання та протидію доходів отриманих злочинним шляхом, яким власне моніторинг діяльності ПЕП і прописано. Саме ці внесені викликали достатньо гучне обговорення в українському суспільстві.

Замість трьох років — “довічне”

Що ж стало основою для явного сплеску публічного невдоволення?

Найперше, звісно норма щодо часу моніторингу ПЕП. Раніше була норма, яка дуже чітко встановлювала межу статусу ПЕП у три роки з часу припинення виконання особою таких функцій. Тобто після трьох років від часу умовного звільнення з держслужби особа втрачала статус ПЕП, а з також позбувалася всього тягаря моніторингу й перевірок. І от цю норму внесеними змінами скасували.

Скасування цієї норми частина громадськості потрактувала як, фактично, перехід статусу ПЕП у довічний, з усіма наслідками, що з цього випливають: як пожиттєвий моніторинг фінансової діяльності ПЕП і членів його сім’ї. Вал критики був таким сильним, що причетні до ухвалення цього закону народні депутати та члени громадянського суспільства почали спростовувати довічність.

Хоча не лише громадськість так потрактувала внесені зміни. Що цю норму можна саме так прочитати, свідчать і захопливі відгуки самих законотворців після ухвалення такого закону.

Так перший заступник голови комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики Ярослав Железняк з нагоди ухвалення закону написав у своєму телеграм-каналі таке: “Головна новація: замість трьох років після посади, топ-посадовці (PEP) фактично матимуть довічний статус РЕР”.

Проте захисники цих змін принаймні публічно декларують зовсім інше прочитання закону. Зокрема наголошують, що ухвалені зміни чітко врегулювали “необхідність протягом 12 місяців після звільнення здійснювати посилений моніторинг і якщо ризики стосовно клієнта не зберігатимуться, до такого клієнта застосовуються правила, як і до всіх клієнтів” (виконавча директорка та член правління Центру протидії корупції Дар’я Каленюк).

Юридичний радник TRANSPARENCY INTERNATIONAL UKRAINE Олександр Калітенко у своїй статті на УП стверджує, що якщо за 12 місяців посиленого фінмоніторингу фінустанова підтвердить низький ризик операцій у PEPа, посилений фінмоніторинг щодо нього припиниться й надалі він нічим не відрізнятиметься від звичайної фізособи.

Проте здається, що такі заяви мають більше теоретичні, ніж практичні. Оскільки реальність дещо відрізняється від антикорупційних уявлень про те, як має працювати цей закон.

Ось таку відповідь однієї з провідних українських фінансових установ — Монобанка — опублікував на своїй сторінці у фейсбуку Макс Нефьодов:

“Банк не перевіряє рівень ризикованості, а звіряє клієнта на приналежність до пепів”, — ідеться у відповіді банку. З цієї відповіді дуже чітко випливає, що ніхто особливо не заморочуватиметься з рівнями ризикованості, а просто ставитимуться до всіх, хто має статус ПЕПа, як до таких, у кого цей статус пожиттєвий.

Певно, розуміючи подальший хід подій, голова Національного банку України Андрій Пишний написав доволі просторий допис про те, що страхи щодо “довічного” статусу ПЕП не відповідають дійсності.

“Ми маємо не найкращий досвід дуже формального підходу з боку низки банків до обслуговування ПЕП"

І водночас визнав, що раніше проблеми таки були:

— Ми маємо не найкращий досвід дуже формального підходу з боку низки банків до обслуговування РЕР, зокрема встановлення всім без винятку необгрунтовано високого рівня ризику. Однак ситуацію змінюємо. І ситуація змінюється, — зазначив він. За його словами, передбачено “дуже суттєві” штрафи, якщо фінустанови відмовлятимуться застосовувати ризик-орієнтований підхід.

Так маємо від голови НБУ два дещо суперечливі меседжі: з одного боку, як він сам визнає, досі часу обслуговування банками ПЕПів було проблемним, з іншого — тепер усе має бути добре, а найдієвішим інструментом з розв’язання проблеми стануть “дуже суттєві штрафи” тим самим банкам.

Власне, з цього допису вимальовується два можливі подальші шляхи. Перший (найімовірніший) той, що українська фінансова система нічого якісно не змінить у своїх підходах до ПЕПів, зважаючи на свій сьогоднішній стан і туманність вітчизняного “ризико-орієнтованого підходу”.

Або зважаючи на перспективу високих штрафів почне масово не помічати усіх ПЕПів і так зробить абсолютно безмістовними ці антикорупційні зміни.

Бурхливе обговорення також викликала й потенційна можливість зворотної дії закону ’ його застосування фактично до всіх, хто колись відповідав статусу ПЕП.

У TRANSPARENCY INTERNATIONAL поспішили спростувати зворотню дію. “Посилений моніторинг для тих PEPів, які пішли з політично значущої посади понад три роки тому, стосуватиметься лише операцій, зроблених уже після набуття чинності законом”, — написав юррадник організації Олександр Калітенко у своїй статті на УП.

Заспокоєння, звісно, дуже відносне. Тобто банк може заблокувати рахунок родича депутата 1992 скликання, якщо йому щось не сподобається, і вимагати пояснень. Загалом усім, хто колись був ПЕПом, і членам їхніх сімей варто готуватися до “нового” життя після ухвалення цього закону.

Ще одне доволі суперечливе твердження, яке антикорупційні лобісти використовують для заспокоєння тих, кого обурив закон, — що його норми стосуються лише високопосадовців — чиновників категорії А, “службовців рівня голів державних відомств”. Насправді ні.

Дія закону поширюватиметься й на керівників адміністративних, управлінських чи наглядових органів державних і казенних підприємств, господарських товариств, державна частка у яких перевищує 50%; а також на членів керівних органів політичних партій.

Водночас для деяких посад, щодо яких посилений фінмоніторинг був би точно не зайвим, його, найімовірніше, не застосовуватимуть. Так, наприклад, перший помічник президента України Сергій Шефір, певно, уникне всіх цих болісних антикорупційних процедур.

Перший помічник президента України Сергій Шефір, найімовірніше, уникне всіх цих болісних антикорупційних процедур

Бо в законі передбачено фінмоніторинг щодо керівника постійно діючого допоміжного органу, утвореного президентом і його заступників, але нічого не згадано про помічників президента.

“Так казав ЄС/МВФ…”

Зрештою, самі захисники цього закону стверджують, що він залишає простір для маневру різними державними контролювальними органами. Тому виникає запитання: а навіщо загалі ухвалювати такі зміни та ще й у такому вигляді?

Прихильники ухваленого закону на це запитання мають доволі чітку відповідь: його ухвалили, до того ж саме в такій формі, через директиву Європейського Союзу та вимоги Міжнародного валютного фонду. І якщо ми хочемо продовжити інтеграцію до ЄС і отримати макродопомогу від МВФ, то маємо ухвалити таке саме законодавство й у себе.

Але тут є певні застереження. Сама директива ЄС не є догмою, яку має відповідно до коми чи титли ухвалювати кожен, хто хоче інтегруватися до Євросоюзу. "Директива — це законодавчий акт, який встановлює цілі, що їх повинні досягти країни ЄС. Водночас кожна країна має право розробляти власні закони для досягнення цих цілей. <...> Директиви, як правило, залишають державам-членам певну свободу дій щодо конкретних правил, які має бути ухвалено”, — пише у себе на фб-сторінці заступниця міністра економічного розвитку і торгівлі України Наталія Микольська.

Те саме, здається, відбулося і з рекомендаціями МВФ. Ось що написано в структурних маячках ув меморандумі з МВФ: “Внесення змін до Закону про ПВК/ПФТ задля відновлення зобов’язань фінансових установ щодо запровадження посилення заходів належної перевірки політично значущих осіб, що співвідноситься з ризик-орієнтовним підходом, який відповідає стандартам FATF”. Де тут узагалі йдеться про довічний статус PEP та інші нововведення українського закону? Тим паче, що МВФ уже виділяв транші цього року і до ухвалення змін до закону про ПЕП.

У цій ситуації дуже доречним було б почути позицію вищих українських чиновників: прем’єра й міністра фінансів як учасників переговорів з МВФ та ЄС. До офіційного ініціатора цього закону — Данила Гетманцева — якихось питань бути не може: свою позицію щодо створення у країні системи тотального фінансового нагляду він уже давно засвідчив.

Хотілося б також почути детальніше роз’яснення від представників громадського сектора, які брали участь у підготовці та просуванню, тобто лобіюванню цього закону, і які обгрунтовують ухвалення закону позицією ЄС і МВФ.

Водночас цю позицію можна змалювати дуже коротко й штриховано, без наведення жодних деталей — наприклад, “така дія не сподобалася нашим партнерам в ЄС та МВФ” (Дар’я Каленюк, “Центр протидії корупції”), “Україні треба уникнути враження, що українські PEPи хочуть щось приховати” (Олександр Калітенко, TRANSPARENCY INTERNATIONAL UKRAINE).

Хотілося б більшої прозорості й висвітлення цього питання, яке зачіпає сотні тисяч людей.

Також ми пам'ятаємо, як антикорупційні лобісти, до яких дослухаються єврочиновники, просували електронне декларування для чиновників (ідея правильна, але українське виконання — ні, бо охоплює близько мільйона громадян). Тоді якраз Україна намагалася отримати безвіз із країнами Шенгенської зони й наші антикори просили європейців включати їхню ідею про декларування до вимог, які має виконати Україна, щоб отримати безвіз.

“На практиці все залежатиме від менеджера банку…”

ТЕКСТИ поговорили з Антоном Швецем, одним з засновників партії “Демократична сокира”, який має статус ПЕП

— У чому проблематика внесених змін, що вводять довічний моніторинг? Як це відбивається на житті конкретного ПЕП?

Спеціальні перевірки охоплять велике коло людей, які не є корупціонерами. Це створить величезне навантаження на банки, яким простіше буде відмовитися від невеличких клієнтів-ПЕПів, ніж займатися їхньою повною перевіркою все їхнє життя (як і перевіркою їхніх батьків, дітей, дружин \ чоловіків теж усе їхнє життя). Зважаючи на те, що цей статус навічно, кількість суб’єктів перевірок зростатиме, а їхня ефективність — зменшуватиметься.

Це стане бар’єром для людей, які могли б піти в держуправління задля здійснення реформ

До того ж це стане бар’єром для людей, які могли б піти в держуправління задля здійснення реформ. Залишитися на все життя ПЕПом — це істотне ускладнення майбутньої діяльності в бізнесі, особливо за кордоном. Тобто якщо ти йдеш працювати на державу — це тавро на все життя.

На практиці в наших умовах це призводить до необхідності пояснювати в банку за весь рік, хто перевів тобі на картку 100 гривень, навіть якщо їх тобі перевів друг, за якого ти розрахувався в кав’ярні готівкою.

— Наскільки ця норма загалом доречна, на ваш погляд, і чи слугує вона поставленій меті — розумію фінмонітирингу, боротьбі з корупцією у держсекторі?

Загалом введення статусу ПЕПа — це стала практика в усьому світі. Вони призводить до того, що корумповані політики та держслужбовці мають вдаватися до складніших практик, які легше перевіряти антикорупційним і правоохоронним органам (підставні особи-гаманці, офшори тощо). Проблема в тому, що у світі застосовують ризик-орієнтований підхід, який стосується, наприклад, і часу, впродовж якого людина є суб’єктом спеціального регулювання, і загалом впливовості людини.

— Як ця норма відбивається на членах родини ПЕП?

Якщо ПЕП не має апарату, який зможе за нього робити відповідну звітність до банків, ви будете змушені робити це особисто в кожному банку, у якому у вас відкрито рахунок, карта, обслуговується підприємство тощо (держслужбовці можуть не мати підприємств, але статус ПЕПів стосується і політиків).

Те саме робитимуть усі ваші прямі родичі. Це займає час, іноді чималий. Іншою проблемою є те, що ПЕП залишається ПЕПом навіть якщо ви є військовослужбовцем (те саме і про родичів) і не може, наприклад, особисто прибути до банку, щоб пояснити рух по своїй картці (на яку можуть надходити перекази від побратимів за закупівлю якихось речей для підрозділу).

— Скажіть ще кілька слів про свій досвід, коли і в які роки ви були на держслужбі?

Ніколи не був. ПЕПом я є лише тому, що належу до керівного складу партії «Демократична Сокира». З погляду ризик-орієнтованого підходу керівники партій, які не отримують державного фінансування й не мають депутатів, взагалі не мали б були бути суб’єктом перевірок за критерієм впливовості.

На практиці все залежатиме від менеджера банку, якому простіше буде заблокувати вас, ніж з’ясовувати питання

Але ризик-орієнтований підхід не прописано в законі по факту, хоча він є там формально. На практиці все залежатиме від менеджера банку, якому простіше буде заблокувати вас, ніж отримувати пояснення і з’ясовувати, чи є у вас якісь ризики, чи нема. Ситуацію виправить НБУ, найімовірніше, але це буде потребуватиме часу, бо банально не дуже високооплачувані менеджери будуть досить довго з’ясовувати складні регуляції.

євроінтеграція пеп антикорупція держслужба закон