Україна має зосередитися на запобіганні корупції, а не покаранні. Великий антикорупційний аналіз
Корупційна практика в Україні лежить в основі системи, яка дозволяє владним групам мирно співіснувати за рахунок розподілу привілеїв та рент. Вирішення проблеми має бути комплексним.
Про це йдеться у статті на Vox, яку написали Джон Лаф, асоційований співробітник програми Росія та Євразія, Chatham House, та Володимир Дубровський, старший економіст CASE Україна.
Діяльність державних установ в Україні, як і в багатьох інших країнах із менш розвиненими системами управління, наскрізь пронизана корупційними схемами. Громадяни свідомі цього і вважають корупцію, особливо на найвищому рівні, однією з найбільших проблем, з якими зіткнулась Україна.
Серед багатьох громадян, ба навіть активістів та донорів, панує враження, що корупція – це «іржа», котра вкрила держустанови, тому її необхідно зішкребти залізною щіткою. Тобто, вжити жорстких заходів для покарання винних – і тоді держустанови знов стануть сильними та спроможними. На жаль, навіть якби покарання чиновників усіх рівнів поклало край отриманню ними неправомірної вигоди, немає жодної гарантії, що завдяки таким крокам покращиться робота самих держустанов. Ситуація подекуди може й погіршитися, оскільки позбавлені доступу до «годівниці» службовці можуть банально саботувати виконання своїх посадових обов’язків.
Отже, антикорупційні реформи – це дещо інше, ніж вибудова системи покарання за корупційні дії, оскільки така «лобова стратегія», що обмежується ув’язненням корумпованих чиновників, не змінить суті системи. Натомість, слід заохотити владні групи, які стоять на чолі цієї системи, до еволюції від пошуку ренти до продуктивної діяльності, що створює цінність.
У цій статті проаналізовано ефективність антикорупційних реформ, які проводяться в основних сферах суспільного життя від початку 2014 року. Саме поняття «корупція» передбачає зловживання службовим становищем і неналежне функціонування державних установ, яке шкодить загальному благу, а не лише фінансові злочини та хабарництво. Підхід до корупції як системної проблеми дає можливість по-новому поглянути на ситуацію, зрозуміти, чому пробуксовують стандартні підходи, та запропонувати низку практичних рекомендацій, які відрізняються від стандартних.
Починаючи з 2014 року, Україна провела чимало важливих реформ для боротьби з корупцією на державному рівні. Зокрема, до успішних заходів з подолання корупції належать «очищення» НАК «Нафтогаз України» та реформування адміністративної служби, банківського сектора, патрульної поліції, системи державних закупівель і (частково) оподаткування.
Децентралізація також розширила спектр можливостей для громадян, які прагнуть прозорого розподілу чиновниками місцевих ресурсів. Крім того, триває реформа держуправління, котра має всі шанси значно підвищити якість держуправління, зокрема, рівень надання адміністративних послуг. У цьому плані українські антикорупційні реформи, як не дивно, працюють (детальний аналіз успіхів та невдач є у тексті роботи).
Утім, поки що успіху вдалося досягти радше в обмеженні можливостей для корупції, аніж у притягненні корумпованих посадовців до відповідальності. За фактом, на нинішньому етапі системного розвитку України набагато простішим та ефективнішим способом боротьби з корупцією є обмеження можливостей для втілення в життя шахрайських схем, аніж покарання корупціонерів.
І це не дивно, адже в країнах, подібних до нашої, корупція скоріше є наслідком неефективності державного управління, аніж його причиною. Точніше, і перше, і друге є наслідками більш глибинних системних проблем. Однак, на жаль, наразі серед деяких міжнародних агентств і урядів країн-донорів, включно з їх посольствами у Києві, панує доволі поверхове уявлення про корупцію в Україні.
Дивлячись углиб
Суспільно-політичний устрій сучасної України в цілому підпадає під визначення «суспільного порядку з обмеженим доступом»[1]. Це означає, що корупційна практика не просто визнана за норму – вона лежить в основі системи, яка дозволяє владним групам мирно співіснувати за рахунок розподілу привілеїв та рент.
Ця система не просто корумпована: вона заснована на корупції. Дуглас Норт, Джон Джозеф Волліс та Беррі Вайнгаст зазначають, що «природні держави [тобто держави, в яких панує порядок обмеженого доступу] не є хворими. Вони керуються власною логікою і не є дисфункціональними утвореннями… Природні держави можуть здаватися корумпованими відповідно до норм та цінностей країн, де переважає суспільний порядок з відкритим доступом».
Наприклад, зрощення бізнесу і влади, що в країнах Заходу традиційно вважається корупцією, насправді є невід’ємною ознакою порядку обмеженого доступу. За невдоволенням корупцією здебільшого стоїть фрустрація, породжена обмеженнями, які нав’язує панівний режим, і прагненням їх подолати. Отже, подолання корупції можна вважати побічною дією системних змін.
Опір таким змінам часто такий сильний ще й тому, що корупція є не просто способом збагачення владної верхівки, а й незамінним інструментом управління. Чиновники середньої та нижньої ланки для виконання своїх обов’язків часто потребують додаткової оплати, яка забезпечується за рахунок хабарів, наприклад, відкатів, тобто, передбачає незаконне привласнення державних коштів або їхнє нецільове використання.
Водночас, посадовцям на нижчих щаблях часто доводиться брати хабарі – або ж вимагати їх – для подальшого переадресування нагору. В обох випадках корупція працює як метод батога і пряника: начальство може «здати» своїх підлеглих у разі невиконання наказів – навіть якщо вони незаконні.
Ймовірно, що робота багатьох державних установ в Україні, особливо правоохоронних органів, напевно, була б не просто призупинена, а паралізована, якби ці канали збагачення раптово перекрили, як це на кілька місяців 2005 року сталося з митницею внаслідок кампанії «контрабанда СТОП». Утім, досвід швидкого й успішного реформування порядку закупівлі лікарських засобів Міністерством охорони здоров’я України свідчить, що – принаймні, в одній ключовій галузі – змін можна досягти без шкоди для інституції.
Порядок обмеженого доступу в Україні, як і в Радянському Союзі, а раніше Російській імперії, попри наявність модерних формальних інституцій, тримається на вибірковому застосуванні норм, яких насправді дотриматися неможливо, бо вони є занадто суворими, суперечливими або дискреційними. Завдяки цьому можновладці отримують неформальну особисту владу, яку використовують для здирництва, виконання неформальних розпоряджень владної верхівки, або ж із цілком законною метою. Вона ж дозволяє їм обмінюватися неформальними «послугами» в мережах блату (в тому числі, змовлятися із бізнесменами чи приватними особами щодо обходу невиконуваних норм задля особистої вигоди), та утворювати стосунки підлеглості, відмінні від статутних, за рахунок шантажу.
Парадоксально, однак деякі форми корупції самого «обмеженого доступу» радше сприяють економічному та суспільному розвитку, позаяк вони амортизують його ефект і, так би мовити, змащують систему «знизу». За радянських часів бартерний обмін дещо пом’якшував недоліки планової економіки, без цього економічна система СРСР була б недієздатна[3]. У сучасній Україні корупція залишається важливим фактором, що забезпечує функціонування дуже неефективного державного апарату та економіки. Утім, побічною дією такого пом’якшення стає укорінення неформальних практик, які зрештою буде важко викорінити.
З одного боку, в Україні корупційні механізми допомагають обійти зайві перешкоди, а з іншого – в такий самий спосіб громадяни ухиляються від виконання правил, в тому числі спрямованих на захист життя. Про це свідчить, зокрема, кількість нещасних випадків на виробництві зі смертельними наслідками на одиницю випуску[4]. Більше того, толерування однієї з форм корупції призводить до того, що визнаються й інші форми, розмиваючи межі між прийнятною та неприйнятною поведінкою в суспільстві.
Неправомірне використання виборчої системи певними представниками владної еліти є особливо небезпечною формою політичної корупції. Хибне коло корупції виникає через те, що в більшості випадків нардепи здобувають свої мандати, купуючи місця в партійних списках або ж проводячи незаконну агітацію в одномандатних округах.
На жаль, традиційні методи спостереження за виборами не вирішують цієї проблеми[5]. Нардепи, які купили місця у Верховній Раді, розраховують на повернення «інвестицій»: вони вимагають плати за підтримку певних законопроектів, котрі, зокрема, забезпечать формальні та неформальні привілеї для деяких кіл та посилення впливу воднораз зі збільшенням адміністративної ренти для виконавчих органів. У своїй найпримітивнішій формі це є розподіл ренти на користь якнайвужчого кола осіб з метою забезпечення тривалого функціонування порядку обмеженого доступу.
Щоб описати суспільство, в якому одні особи можуть досягати політичних та економічних цілей шляхом міжособового обміну заохоченнями і покараннями інших, американський політолог Генрі Гейл увів поняття «патрональна політика»[6]. Ключовою особливістю такої системи є контроль владної еліти над судовими і правоохоронними органами, зокрема прокуратурою. Відтак завдяки вибірковому правосуддю деякі владні групи можуть безкарно отримувати ренту і убезпечувати себе від потенційних ворогів.
Цей підхід пояснює особливо жорсткий супротив реформуванню судової та правоохоронної системи з боку нинішньої владної еліти, адже у разі успіху ці реформи можуть зруйнувати неформальні відносини, на яких тримається влада. Також надзвичайно важливо, що правоохоронні та судові органи, покликані боротися зокрема з корупцією, практикують вибіркове правосуддя і в антикорупційних питаннях. Природно, що рівень довіри населення до них надзвичайно низький[7].
Нічого суто українського в описаних вище механізмах немає, хай навіть саме в Україні їхнє застосування набуло такого масштабу. Це характерні особливості держав, де панує порядок обмеженого доступу. Як і в інших подібних країнах, громадяни України засуджують корупцію на найвищому рівні, однак дрібне хабарництво сприймають як виправдане зло[8]. Через певні культурні особливості Україна особливо схильна до дрібної корупції. На відміну від країн, громадяни яких можуть довіряти інституціям, українці в скрутних ситуаціях вважають за краще покладатися на близьких друзів та родичів[9]. Іншого виходу за відсутності надійних та стабільних інституцій українці просто не бачать.
Подібно до громадян інших постколоніальних країн, особливо тих, що утворилися на периферії великих імперій, українці успадкували техніку виживання, в основі якої лежить недовіра до держави та її органів, котрі вважаються відверто ворожими[10]. В результаті ставлення багатьох українців до корупції доволі неоднозначне: з одного боку, вони рішуче виступають проти неї, а з іншого – цілком толерантно ставляться до кумівства та інших способів захисту своїх інтересів. Багато хто також вважає за краще заплатити хабар, щоб вирішити якесь незначне питання, наприклад, ухилитися від сплати штрафу або отримати певний дозвіл.
Що з цим робити?
Українські реформатори та міжнародні партнери повинні зосередитися радше на запобіганні корупції, аніж на покаранні корумпованих чиновників. Запобігання і покарання слід розглядати як засоби системних перетворень, що мають на меті зміну соціального порядку, причому, на нашу думку, покарання є важливим, однак другорядним елементом, спрямованим здебільшого на запобігання зловживанням у майбутньому.
Надзвичайно важливо, щоб громадянське суспільство та міжнародні партнери й надалі пильно стежили за звуженням кола можливостей для існування давніх корупційних схем, що впродовж двадцяти років підривали розвиток України.
Зниження рівня корупції навряд чи вдасться досягти за допомогою самих лише каральних заходів хоча б тому, що запровадження жорсткіших антикорупційних норм може бути зведене нанівець через їхнє вибіркове дотримання. Парадоксально, але наголос на покаранні може навіть посилювати порядок обмеженого доступу через подальше зміцнення неформальних корупційних мереж (бо корупційні оборудки з незнайомцями стають ризикованішими) і збільшення частки доходів від корупційних оборудок найнижчої ланки, яка потрапляє на політичний рівень.
Створення дієвої системи покарання має стати частиною всеохоплюючої довгострокової стратегії, покликаної звузити коло можливостей для корупції і посилити конкуренцію в політичній та економічній сфері. Для цього влада повинна бути демонополізована, тобто, українська владна еліта мусить погодитися на нові правила гри – і це є величезним викликом. Рішучий прорив можливий лише тоді, коли на політичній арені з’являться нові гравці, що сприятиме підвищенню конкурентоспроможності та створенню авторитетних інституцій для забезпечення принципу верховенства права.
Аби звузити коло можливостей для описаного вище неформального впливу, слід вжити набагато серйозніших заходів, ніж кардинальна зміна власне антикорупційного законодавства. Відповідно до класичної формули Роберта Клітгаарда, корупція = монополія + дискреція (узаконене свавілля чиновників) – підзвітність [12]. Отже, на часі демонополізація у сполученні з радикальним обмеженням свободи дій державних службовців і зростанням рівня підзвітності; а також заміна посадовців, що звикли до особистої влади, державними службовцями з умінням безособового та беззаперечного дотримання правил, готовими віддано працювати заради суспільного блага. Однак кадрові зміни мають відбуватися паралельно із ухваленням нових нормативних актів, в іншому разі будь-які починання приречені на поразку.
Чиновники, що й раніше були схильні до зловживань, продовжуватимуть діяти всупереч новим законам, хоча останні, можливо, дещо зменшать простір для зловживань. Тим часом навіть нові службовці без досвіду корупції ризикують збитися на манівці, якщо стикнуться з тими самими невиконуваними нормами, створеними для посилення їхньої влади.
Ключовою для деолігархізації економіки є політична реформа. На нинішньому етапі інституційного розвитку України не дивно, що все національне багатство зосереджене в руках нечисленної групи осіб, які контролюють ЗМІ та мають надзвичайно сильний вплив на парламент. Історія Західної Європи рясніє прикладами таких самих проблем, які, втім, вдалося подолати у різний спосіб.
Диспропорційність, породжена відчутною перевагою олігархів, відображається в законах, спрямованих на захист інтересів політичної еліти в цілому – або ж її частин: політичні партії виконують роль короткотермінових виборчих проектів, а не генераторів нових ідей. Крім того, державні інститути не представляють інтересів громадян, які, своєю чергою, їм не довіряють. Такий перекіс є прямим наслідком політичної корупції. Відтак хиткий мир, що базується на плюралізмі еліти, можуть зруйнувати раптові зміни. Саме це сталося у 2004 та 2014 роках, коли такі зміни стали спусковим гачком для справжньої революції. Такий стан речей не сприяє стабільному економічному зростанню і ускладнює залучення прямих іноземних інвестицій через незахищеність прав власності.
Повномасштабна боротьба з корупцією вимагатиме докорінної перебудови правоохоронних органів, СБУ, фіскальної служби, органів, які здійснюють перевірку підприємців, судових органів та інших корумпованих держустанов. Як і очікувалося, було докладено мінімум зусиль для подолання корупції в правоохоронних органах – і жодних щодо СБУ. Ці недоліки в поєднанні з умовною реформою судової системи [13] являють собою складову певної формули: за відсутності життєздатної альтернативи владні групи прагнуть зберегти систему адміністративного контролю, щоб захистити себе та свої активи. У такому разі система управління задовольняє інтереси лише владної верхівки, а не всієї країни. І саме в цьому полягає суть порядку обмеженого доступу.
Найбільшим пріоритетом має залишатися створення незалежних і повноважних інституцій, укомплектованих чесними співробітниками. Реформа державного управління почалася не надто активно, однак загалом рухається у правильному напрямку. Такий темп слід підтримувати. НАБУ є дуже показовим прикладом того, що можливо створити нову професійну організацію з геть іншими цінностями: чесність, неупередженість та підзвітність . Ключовим у цьому процесі став жорсткий відбір кадрів за участі громадянського суспільства. Також у пріоритеті фундаментальна реформа судової влади, що залишається важливою складовою процесу звуження кола можливостей для корупції. Однак досі в цьому напрямку було докладено недостатньо зусиль.
Набагато більше уваги слід приділити проблемі політичної залежності судової влади і пошуку відповіді на питання, як можна зламати цю схему. Вищий антикорупційний суд може стати новою частиною всієї системи, котра, втім, діятиме за іншими правилами.
Упровадження таких реформ вимагає не лише великої адміністративної роботи, а й згоди еліт, якої наразі бракує. Корумповані посадовці використовують значні фінансові ресурси та особистий вплив, щоб забезпечити якомога більш сприятливі умови для подальших махінацій. Вони також мають клієнтів і партнерів із приватного сектора, які, користуючись зв’язками з чиновниками, звикли застосовувати ті ж нереалістичні норми щодо своїх конкурентів з метою монополізації ринків. До того ж, навіть ті політики, які не беруть безпосередньої участі в корупційних схемах, можуть дивитися на корупцію крізь пальці, адже в такий спосіб вони захищають свої політичні інтереси або ж зберігають неформальну владу над своїми підлеглими. Проте, навряд чи варто сподіватися, що найближчим часом суспільство вийде на рівень абсолютної нетерпимості до корупції, оскільки пересічні українці досі вважають дрібні зловживання найлегшим способом вирішення проблем.
Практичні рекомендації
Реформатори мають зламати систему і прискорити її перетворення на модель відкритого типу, змушуючи ключових гравців сфери економіки відмовитися від своїх монополій. Необхідно провести перевірку їхніх функцій та результатів діяльності, що стане підставою для ліквідації другорядних або ж просякнутих корупцією органів влади. Крім того, слід провести приватизацію більшості держпідприємств за відкритими конкурентними процедурами, ті ж, які залишаться у державній власності, муситимуть діяти прозоро і звітувати за повною програмою[14].
Радикальну дерегуляцію має супроводжувати спрощення всіх адміністративних процедур задля мінімізації контактів між посадовими особами й громадянами, а також зведення до мінімуму усіх видів інспекцій, зокрема, через запровадження автоматичних процедур (таких як СЕА ПДВ), зміни правил на користь таких, що не потребують перевірки (як-от адміністрування ПнВК на відміну від податку на прибуток), або просто відмови від нагляду та контролю там, де він не є критично важливим, як у випадку якості (але не безпеки!) продукції.
Нарешті, слід переглянути законодавство в цілому, зокрема, закінчити реформу податкової системи, звузити дискреційні повноваження, позбутися неоднозначності та положень, що мають занадто обмежувальний характер, що призводить до зловживань з боку посадових осіб. Надалі треба стежити за тим, щоб усі законопроекти проходили антикорупційну перевірку і були доповнені антимонопольними положеннями, які запобігатимуть зниженню рівня конкуренції через дискримінаційні чи дискреційні норми.
Коротше кажучи, Україна мусить багато в чому наслідувати процес реформування, проведений у Грузії після 2004 року: відтоді вдалося сильно обмежити «низову» корупцію та змінити свідомість суспільства за рахунок одночасного різкого зменшення корупційних можливостей та «перезавантаження» чи скасування відповідних державних органів, у поєднанні з практикою дотримання законів, що розповсюджувалася зверху донизу.
Наразі міжнародні донори і кредитори посідають друге місце після олігархів за ступенем упливу на владну еліту. Однак їхні можливості не безмежні, тому для досягнення глибинних системних перетворень їхні ресурси слід використовувати дуже ощадно. Аби підвищити ефективність, їм варто докласти більше зусиль для розуміння природи корупції в Україні та визнати, що це не хвороба, а радше зовнішній вияв глибоких системних і культурних проблем, які і підлягають вирішенню. Заглиблення в корінь проблеми і розуміння шляхів її подолання повинні стати основою програм підтримки, спрямованих не лише на симптоми, а й на причини такої ситуації.
Західні уряди відіграють важливу роль в обмеженні простору для корупції у різних секторах української економіки. Захід має і надалі жорстко ставити вимоги з ліквідації можливостей для корупції, зокрема вимагати від української влади вжити негайних заходів для підвищення рівня прозорості державних закупівель у сфері оборони та системі сертифікації постачальників. Потрібна також ревізія правил імміграції та фінансового регулювання з метою з’ясувати, в яких випадках вони сприяють збереженню корупційних схем в Україні, пропонуючи безпечний притулок корупціонерам, а також недоторканність украдених коштів. Не завадить також поінформувати великих бізнесменів, що, в разі виявлення доказів їхньої участі в корупційних махінаціях, капітал, який було виведено за кордон, підлягатиме пильній перевірці у межах політики протидії відмиванню грошей.
Від донорів очікують також посилення підтримки громадянських ініціатив, спрямованих на звуження кола можливостей для проведення корупційних оборудок у різних сферах. Водночас слід уникати ситуацій, які потенційно можуть призвести до підвищення рівня корумпованості (наприклад, упровадження нереалістичних правил) або послаблення конкуренції в економіці та політиці. Це має бути одним з основних критеріїв оцінки заявок на гранти.
Однак, наразі борці з корупцією та міжнародні донори дещо надмірно зосередилися на створенні Вищого антикорупційного суду, що виправдав би існування НАБУ. Очевидно, що Національне антикорупційне бюро України не може провадити розслідування без доведення справи до відповідного кримінального покарання. За задумом, суд дійсно стане першим самостійним органом судової влади, однак усе залежатиме від того, як саме відбуватиметься процес добору суддів та інших державних службовців, та від ступеня залучення громадянського суспільства і країн-донорів.
У разі успіху варто використати створення Вищого антикорупційного суду для реалізації справді незалежного судочинства шляхом посилення відповідальності решти суддів за ухвалення незаконних рішень і корупцію.
Але – і це дуже важливо! – фігурантами антикорупційних розслідувань мають стати насамперед найзапекліші опоненти реформ у владних колах. Як вже зазначалося вище, масовість корупції не дозволяє одразу зробити покарання неуникним, тому неможливо уникнути й дискреції при його застосуванні, адже навіть чіткі та зрозумілі стейкхолдерам критерії навряд чи можна зробити однозначними. Головне тут – створити правильні стимули для тих, хто вирішує, чи варто пручатися системним реформам, які знищують корупційні «годівниці», й обмежені можливості антикорупційного переслідування найкраще використати саме для цього. Натомість сили, які намагаються пристосуватися до нової ситуації, мають отримати амністію в обмін на підтримку реформ.
Проте навіть у найкращому разі Вищий антикорупційний суд, при усій своїй важливості, сам по собі не стане срібною кулею, яка вб’є перевертня, адже його діяльність не матиме жодного впливу на системні причини корупції [15]. Корумпована частина української владної еліти, найімовірніше, згуртується з метою обмеження ефективності роботи суду, обравши або прямий саботаж, або спробує взяти його під контроль [16]. Утім, якщо суд зосередиться на притягненні до відповідальності осіб, що перешкоджатимуть обмеженню простору для корупційних махінацій, він може відіграти важливу роль у системній трансформації, підважуючи засади порядку обмеженого доступу і змушуючи ключових гравців зробити остаточний вибір. У такому разі корупціонери або відмовляться від своїх рент, або ж стануть фігурантами справ, що можуть мати наслідки, які перевершать навіть найгірші сподівання.
Аби втілити усе це в життя, українська еліта і громадськість мають бути твердо переконані в тому, що зміна поведінки принесе відповідний результат, а збереження статусу-кво натомість позбавить владних позицій. Владна верхівка візьме на себе зобов’язання зламати порядок обмеженого доступу лише в тому разі, коли матиме гарантію, що за минулі гріхи не кидатимуть за ґрати або ж не піддаватимуть експропріації. Водночас громадяни мають усвідомлювати, що такий варіант кращий за на позір привабливе рішення «пересаджати всіх корупціонерів». Звертаючи увагу громадян на першопричини корупції, слід спрямувати праведний гнів через брак належного покарання корупціонерів вищої ланки на жагу системних перетвореннь, що створюють відкриту і чесну конкуренцію в політиці та бізнесі.
Зрештою, громадяни мають бути свідомі того, що вони також несуть відповідальність за зменшення масштабів корупції. Адже неможливо жити за подвійними стандартами: посадовцям буде заборонено брати участь у корупційних схемах «високого польоту», а прості люди й далі підживлюватимуть хабарництво на побутовому рівні як найлегший спосіб «вирішити питання». Це два боки однієї медалі. Утім, процес очищення інституцій має стартувати з верхівки та супроводжуватися глибокими інституційними реформами, адже хибне коло корупції в Україні починається з владних груп, котрі створили та підтримують систему, в якій громадяни переконані, що без корупції жити неможливо. Зворотний порядок не працює.
