Частина реформ під які створювалася коаліція у програму Уряду не потрапила
Реформуванням державних закупівель уряд вирішив сильно не перейматися. В урядовій програмі немає пояснень щодо принципів, за якими готуватимуться згадані норми та закони. Або уряд ще не усвідомлює їх майбутньої концепції, або зміст цих документів буде предметом подальшого політичного торгу. Впадає в очі використання гасел та відсутність в більшості випадків чітко окреслених реальних кроків щодо реформування країни.
Автори: Євген Ревтюк, Леся Шевченко, Іван Сікора, ГО Фундація "Відкрите суспільство"
Ми порівняли основні положення коаліційної угоди та програми діяльності Кабінету міністрів. В аналізі не згадуються можливі «підводні камені» запропонованих заходів, розглядаються тільки на відмінності Коаліційної угоді і Програми діяльності Уряду - цих доленосних для держави документів.
Перш за все новопризначеними урядовцями не було охоплено цілі розділи коаліційної угоди.
І тоді, коли розділами «Конституційна реформа» та «Реформа виборчого законодавства», що не належать до сфер компетенції Кабінету міністрів, повинен був би опікуватися депутатський корпус, то розділи «Інфраструктура та транспорт»,«Забезпечення громадян комунальними послугами та реформування житлової політики», «Реформа системи управління довкіллям та інтеграція екологічної політики у інші галузеві політики», якщо й згадуються в програмі, то тільки в контексті інших сфер діяльності (для прикладу розвиток портової та залізничної інфраструктури згадано тільки в контексті сприянню виходу сільгоспвиробників на зовнішні ринки).
Поруч з тим програма містить цілий розділ «Нова політика міжнародної допомоги», який повністю відсутній у коаліційній угоді.
Для зручності аналізуватимемо документи згідно з структурою коаліційної угоди, так як вона містить дещо більше запланованих завдань.
1. Реформи системи національної безпеки та оборони.
Кабінет міністрів повністю проігнорував задекларовані в угоді оптимізацію Національної гвардії, Служби безпеки України та проблеми тимчасово окупованих та непідконтрольних територій.
Щодо інших підрозділів – то вони охоплені досить фрагментарно. Серед завдань угоди, що поставив перед собою уряд – розробка концепції інформаційної безпеки, затвердження програми розвитку ЗСУ , прийняття нового закону про оборонне замовлення та підписання угод про кооперацію у сфері виробництва озброєння, відмова від позаблокового статусу та відновлення курсу на вступ до НАТО.
У програмі збільшено з 3 до 5% ВВП розмір видатків на оборону. Натомість згадок щодо реалізації «Європейського валу», досягнення безвізового режиму, захисту національних інтересів у міжнародних судах, та прийняття нового Закону про засади внутрішньої та зовнішньої політики в угоді не було знайдено.
2. Оновлення влади та антикорупційна угода.
Аналогічно до попереднього розділу ряд завдань угоди не включені до програми уряду, а саме: забезпечення прозорості діяльності партій, доступу громадян до інформації, заборони повторної вимоги органами державної влади інформації та ліквідації корупційних сфер у державному секторі. Враховано завдання з моніторингу видатків державних службовців , дотримання антикорупційного законодавства та відкриття інформації про власників нерухомого майна.
3. Судова реформа.
В програмі повністю проігноровані підрозділи угоди, присвячені реформі адвокатури, прокуратури та забезпечення виконання судових рішень.
Складається враження, що інші завдання будуть виконані за рахунок прийняття нового Закону Про судоустрій і статус суддів та внесення змін до Конституції щодо запровадження триланкової системи судів (до речі, така норма в угоді відсутня), переатестація всіх суддів, зняття суддівської недоторканності, усунення політичного впливу на процеси добору, кар’єри та відповідальності суддів, оновлення судової системи та суддівського корпусу.
Поряд з тим, перед Кабінетом міністрів ставляться додаткові завдання з забезпечення доступу до правосуддя, спрощеного порядку розгляду господарських та адміністративних справ та повернення Верховному суду повноважень вищої судової інстанції.
4. Реформа системи органів правопорядку.
Створення державного бюро розслідування єдине завдання, що присутнє у обох документах. Складається враження, що інші завдання угоди (реформування системи кримінальної юстиції, формування нової системи МВС, створення муніципальної та військової поліції) планується досягнути тільки за рахунок прийняття Закону про поліцію та Концепції першочергових заходів реформування системи МВС.
5. Децентралізація та реформа публічної адміністрації.
На відміну від угоди в програмі уряду відсутні згадки про перерозподіл владних повноважень окрім сфери архітектурно-будівельного контролю.
Щоправда, і це радує, серед першочергових завдань (перший квартал 2015 року) - прийняття змін до бюджетного та податкового кодексу щодо бюджетної децентралізації. Насторожує тільки те, що відсутні будь-які згадки (на відміну від угоди) про принципи її запровадження.
На виконання підрозділу «Реформа публічного адміністрування» угоди урядом передбачено тільки прийняття нового закону про державну службу (натомість коаліція також обіцяла оптимізацію органів державної влади, реформу Кабінету Міністрів та інших державних органів , зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» , прийняття закону про імпічмент Президента).
Програма уряду націлена на економію коштів, тож реформування системи публічної адміністрації зводиться до «Скорочення державного сектору на 10%, відповідне збільшення заробітної платні»
У відповідності до запланованої угодою реформи надання адміністративних послуг (скорочення кількості адмін. послуг, делегування місцевих органам влади права надавати адмін.послуги та створення мережі центрів їх надання) уряд запланував відкрити на місцях «Прозорі офіси» .
Щоправда не зрозуміло чи їх відкриття якимось чином змінить існуючу систему надання адміністративних послуг. У програмі детальна увага приділена запровадження електронного врядування. Запропоновані завдання(запровадження електронних безконтактних послуг, електронної ідентифікації та електронного підпису громадянина, відмова від паперового документообігу, ухвалення закону про систему електронної взаємодії та закону про відкриті дані) по суті повинні стати основою для подальшого впровадження системи електронного врядування.
Підрозділ, присвячений реформуванню системи публічних фінансів повністю проігнорований. Реформуванням системи державних закупівель новобраний уряд вирішив сильно не перейматися, зосередивши увагу тільки на виконанні вимог МВФ та зобов’язань визначених у Угоді про асоціацію з ЄС (запровадження електронних закупівель).
Натомість процедури закупівлі у одного учасника, оголошення кінцевих власників компаній, що беруть участь у держзакупівлях, спрощення та забезпечення прозорості тендерів, створення регламенту оскарження торгів АМКУ залишилася поза увагою програми.
У сфері реформування управління державною власністю та приватизацією уряд майже повністю слідує угоді, навіть більше, запропоновані цілі у сфері запровадження ефективного та прозорого управління державними компаніями є набагато амбітнішими.
Щоправда до програми у аналізованій сфері не включено відміна обов’язкового продажу на фондовій біржі пакетів акцій у розмірі 5-10% до проведення конкурсу з приватизації та вимоги оприлюднення Фондом держмайна результатів перевірки виконання інвестиційних зобов’язань власниками приватизованого майна, зате запропоновано запровадити продаж акцій на міжнародних біржах та застосовувати аукціон як ключовий спосіб приватизації зі зняттям будь-яких обмежень для учасників.
6. Забезпечення прискореного економічного розвитку.
Уряд не ризикнув взяти на себе зобов’язання з розробки довгострокової стратегії розвитку та високотехнологічних виробництв та її впровадження. Натомість значна увага приділена просуванню українських виробників на міжнародних ринках (використання переваг режиму вільної торгівлі з ЄС, подвоєння обсягів українського експорту до 2020 р.,підготовка угод про режим вільної торгівлі рядом країн, запровадження наступальної політики Офісу торгівельного представника України). Таким чином у програмі охоплено тільки 1 завдання з 6 угоди.
7. Регуляторна політика, розвиток підприємництва та забезпечення умов конкуренції.
У програмі зовсім не приділено уваги питанням спрощення процедур у сфері будівництва. Поставлені ряд завдань, які частково спрямовані на реалізацію угоди щодо створення сприятливого інвестиційного клімату (враховано 1 завдання з 6), податкової реформи (враховано 4 з 8), реформи трудових відносин, сприянню виходу на зовнішні ринки (у частині завдань, спрямованих на гармонізацію українського законодавства до норм ЄС).
Реформування антимонопольної сфери передбачено за рахунок прийняття нового Закону про захист економічної конкуренції та, що викликає двохзначне трактування, формування нового складу антимонопольного комітету. При цьому зовсім проігноровано положення угоди.
Новаціями програми діяльності, яких немає у угоді, є підвищення відповідальності за сплату заробітної плати у конвертах, двократне зменшення податків для малого та середнього бізнесу і заборона його перевірок контролюючими органами, запровадження інститут податкового компромісу.
8. Реформа фінансового сектору.
Серед завдань у сфері фінансів урядом запропоновано тільки зменшити обіг тіньової готівки та капіталізувати державні банки. Слід відмітити що жодного з цих завдань не передбачено у угоді.
9. Реформа сільського господарства.
Поза увагою уряду залишились реформа сільського господарства та сталий розвиток сільських територій. Поруч з тим уряд планує продовжити земельну реформу, для чого заплановано розробити Закон про ринок землі та Закон про оренду землі щодо довгострокової оренди і запровадити базу даних Державного земельного кадастру.
У сфері державної підтримки сільськогосподарського виробництва урядом не згадано обіцянку коаліції щодо збереження до 2018 року чинної системи оподаткування сільгоспвиробників та щодо продовження дерегуляції галузі.
Можливо ці норми будуть включені в проанонсований в програмі Закон про локальні аграрні ринки. Щодо сприяння міжнародній торгівлі, то в програмі оминули завдання щодо скасування процедур обов’язкової реєстрації, сертифікації та отримання дозвільних документів, натомість запланувавши створення бренду «Продукт України» та використання та збільшення обсягів квот на ринках ЄС.
Поруч з тим урядом заплановано протягом 2015 року залучити до 1 млрд дол.США кредитних ресурсів міжнародних інституцій у галузь.
10. Реформа енергетики та енергонезалежність.
Програма майже в повній мірі враховує положення угоди у підрозділах «Реорганізація ринків енергії та імплементація європейського законодавства в сфері енергетики» (окрім створення газового хабу) та «Поетапна ліквідація перехресного субсидіювання та вирівнювання цін на природний газ та електричну енергію».
Частково враховано угоду щодо реформування вугільної галузі, а саме щодо приватизації та закриття шахт ( повністю не враховані положення щодо реалізації соціальної підтримки працівників вугільної галузі, оптимізації державної підтримки вугільних підприємств та лібералізації вугільного ринку).
Також в сфері стимулювання енергоефективності автори програми обмежилися тільки запровадженням проектів з альтернативної енергетики та, чого не було в угоді, пропонують зміни до стандартів енергофективності та існуючих ДБН.
Поруч з тим повністю проігноровані напрями щодо стимулювання виробництва енергії з нетрадиційних джерел та заміщення споживання газу.
Натомість у питаннях диверсифікації постачання енергоресурсів уряд не обмежився тільки природним газом та паливом для атомних електростанцій, але й зосередив увагу на вугіллі, LNG та збільшенні власного виробництва енергії.
Відсутні завдання щодо забезпечення прозорості функціонування енергетичних ринків та удосконалення законодавства для залучення приватних інвестицій в енергетику (окрім запровадження відкритих аукціонів на розробку родовищ корисних копалин) і зміни податкового навантаження на нафтогазовидобувну галузь (так як незрозуміло, що має на увазі уряд під «змішаною моделлю оподаткування енергетичного сектору»).
Тим більше незрозумілим є як вплине незапланована в угоді пропозиція уряду щодо заміни угод зі спільної діяльності на угоди про розподіл продукції у видобутку корисних копалин на інвестиційну привабливість української енергетики.
Аналогічно потенційних інвесторів насторожить бажання уряду збільшити доходи бюджету від діяльності енергокомпаній. Уряд запланував ще декілька завдань, які також виходять за межі угоди , а саме : ряд інфраструктурних проектів , досягнення детінізації видобутку корисних копалин, організацію ефективного розгляду позову проти «Газпрому» щодо умов контракту про постачання і транзиту природного газу.
11 Соціально-гуманітрна реформа.
1. Гарантування соціального захисту. Урядом враховані положення угоди щодо реформування системи пенсійного забезпечення, та розвитку недержавного пенсійного забезпечення , розробки нової редакції Закону «Про загальнобов’язкове державне пенсійне страхування», об’єднання фондів соціального страхування та забезпечення прозорості їх діяльності, запровадження адресних пільг.
Натомість автоматизація діяльності системи соціального захисту, посилення громадського контролю за діяльністю соціальних фондів, запровадження обов’язкового державного медичного страхування, скасування пільг та привілеїв, запровадження соціальних стандартів залишилися поза увагою програми.
До програми всупереч угоді включено досить суперечливі завдання як от запровадження оподаткування високих пенсій та монетаризації пільг, реалізація яких може бути поясненна тільки бажанням уряду наповнити порожній бюджет.
2. Якісна освіта. Програма пропонує зосередити увагу уряду на реалізації положень Закону про вищу освіту, при тім, що більшість з перелічених завдань (окрім фінансової автономії) відсутні у угоді. Реалізація інших 8 запланованих цілей угоди передбачено за рахунок прийняття законів про освіту та про професійно-технічну освіту.
3.Сучасна наука і інновації. На жаль окрім ухвалення закону про наукову та науково-технічну діяльність інші 9 пунктів угоди не враховані у програмі уряду.
4. Культурний простір, інформаційна політика та національна пам’ять.
Урядом враховано тільки одне завдання угоди, а саме підтримка українського культурного продукту шляхом прийняття спеціального закону. В програмі також запропоновано розробку та реалізацію Стратегії гуманітарної політики , натомість угода пропонує законодавча оформити Стратегію культурної політики України.
Поруч з тим створення нових джерел фінансування культури угодою не передбачено. Слід відмітити, що інші 12 пунктів угоди залишилися поза увагою програми.
5. Поруч з тим урядом запропоновано розділ «Нова політика молоді та спорту», яка повністю відсутня у коаліційній угоді.
12. Реформа системи охорони здоров’я.
Програма уряду майже повністю проігнорувала даний розділ угоди окрім положення щодо передачі невластивих функцій державних закупівель Міністерства охорони здоров’я.
Натомість уряд планує трансформувати мережу лікарень, ухвалити Закон про медичне страхування, Закон про заклади медичної охорони здоров’я та медичне обслуговування, внести зміни до Закону про лікарські засоби та дерегулювати фармацевтичний ринок. Таким чином уряд повністю відкинув детально розроблену концепцію реформування системи охорони здоров’я.
Підсумок
Підсумовуючи результати аналізу слід відмітити декілька негативних тенденцій, які притаманні пропонованій програмі діяльності уряду. Перш за все відсутність пояснень щодо принципів, за якими повинні бути підготовлені згадані в програмі норми та закони.
Складається враження що або уряд ще не усвідомлює їх майбутньої концепції, або зміст цих документів буде предметом подальшого політичного торгу.
По-друге послуговування гаслами та відсутність в більшості випадків чітко окреслених реальних кроків щодо реформування країни. По-третє – непрофесійність підготовки. Викликає посмішку як віднесення бурштину до енергетичних ресурсів, так і двічі згадане скорочення державного сектору на 10% (щоправда в одному з випадків «10% ВВП»). Насторожує невідповідність цілей та завдань, які заплановані для їх реалізації ( для прикладу віднесення запровадження безвізового режиму з ЄС до сфери безпеки).
Невідповідність структури аналізованих документів, їх змісту, ігнорування цілих розділів угоди, величезна кількість новацій уряду, які почасти йдуть у розріз коаліційній угоді створюють впевненість в тому, що автори документу і не прагнули забезпечити спадкоємність програми та угоди. Тож виникає логічне запитання щодо щирості намірів уряду слідувати запропонованій програмі.
