Чи вдався експеримент з комплексного відновлення шістьох населених пунктів в Україні: аналіз Transparensy International

Наприкінці квітня 2023 року уряд розпочав проєкт з відновлення низки населених пунктів, які зазнали руйнувань внаслідок війни. Очікувалося, що проєкт передбачатиме комплексний підхід — із плануванням та повною трансформацією цих населених пунктів. Такий підхід раніше не застосовувався, тож проєкт став експериментальним. У Transparensy International дослідили, як проєкт просунувся за рік. Texty.org.ua публікують ключові висновки аналітиків TI.

Торік із запланованих 3,3 млрд грн на проєкт з держбюджету виділили більше пів мільярда гривень і відповідальні за його реалізацію регіональні підрозділи Агентства відновлення розпочали роботи. Але у 2024 році фінансування експерименту зупинилося, а сам проєкт став однією із причин розбрату між урядом та Агентством.

Ще у квітні 2023 року уряд визначив шість населених пунктів, де відновлення мало відбуватися в межах експериментального проєкту. Це:

селище Бородянка та село Мощун у Київській області;
місто Тростянець на Сумщині;
село Посад-Покровське, що розташоване на межі Херсонської та Миколаївської областей;
село Циркуни на Харківщині;
село Ягідне Чернігівської області.

Тут і далі інфографіка Transparensy International

Визначальним критерієм для відбору мав би стати значний рівень руйнувань населених пунктів. Але серед обраних він суттєво різнився.

Приміром, у селі Мощун, за даними проєкту RebuildUA через активні бойові дії 2 тис. будівель зазнали повного або часткового руйнування — це понад 70% усіх споруд. Тоді як у Бородянці загальний рівень руйнувань складав 15%.

"Загалом перелік обраних для реалізації експерименту населених пунктів демонструє відсутність єдиного підходу до їхнього відбору. В окремих випадках перевага була надана населеним пунктам зі значно нижчим рівнем руйнувань, а потраплянню деяких у список сприяла вказівка зверху", — зазначають аналітики TI.

Координаторами експериментального проєкту стали Мінвідновлення та Агентство відновлення. Останнє наділили повноваженнями ініціювати виділення бюджетних коштів на проєкт та затверджувати переліки об’єктів, які підлягають відновленню в обраних населених пунктах. На регіональні підрозділи Агентства лягли функції замовників робіт та послуг. Тож Агентство відновлення де-факто стало відповідальним за втілення експерименту.

Крім регіональних служб відновлення, учасниками проєкту також стали обласні військові адміністрації. Примітно, що при цьому уряд визначив необов’язковою участь в експерименті органів місцевого самоврядування. Відповідно до умов експерименту переліки об’єктів, які підлягають відновленню у межах населеного пункту, формували не ОМС, а ОВА за їхніми пропозиціями. Водночас ані порядку та строку їх подання, ані вимог щодо врахування або неврахування таких пропозицій затверджена Кабміном процедура не передбачає.

"Такий підхід містить ризики як неврахування інтересів громади з питань відновлення, так і надмірної дискреції ОВА, які на власний розсуд можуть не включити той чи інший об’єкт до переліку відновлення", — йдеться у дослідженні.

У Transparensy International нагадують, що перед початком експерименту декларувалося, що відбудова проходитиме комплексно та за новими принципами. За словами прем’єр-міністра, один з основних — build back better, тобто «відбудувати краще, ніж було». Проте як саме втілюватимуть принцип build back better на практиці до кінця не зрозуміло. Річ у тім, що Порядок не передбачає умов щодо обов’язкового покращення якісних чи технічних характеристик пошкоджених або зруйнованих об’єктів при їх відновленні. Аналогічна ситуація і з комплексним підходом до відбудови.

Основні підсумки

"Очікувалося, що реалізація експериментального проєкту допоможе знайти нове, ефективне рішення для відновлення населених пунктів, інфраструктура яких суттєво постраждала від російської агресії та потребувала комплексного, а не пооб’єктного, підходу до відбудови. Перед проєктом ставилося завдання одночасно забезпечити прозорість, ефективність, системність та швидкість відновлення.

Однак вже за перших вісім місяців впровадження проєкту стало зрозуміло, що ці принципи легко озвучити у промові, але в рази складніше реалізувати на практиці", — зазначають аналітики TI.

Вони наголошують, що результати першого року експерименту навряд чи можна вважати успішними — з понад трьохсот запланованих об’єктів відновлення завершити роботи вдалось лише по одному, та й той не був першочерговою потребою.

Уряд та регіональна влада звинувачували Агенство відновлення та його керівника у провалі пілотного проєкту з огляду на низькі показники виконання робіт. Той, своєю чергою, апелював до тривалих зволікань з боку уряду та відсутності фінансування.

У Transparensy International вважають, що першій фазі проєкту (реалізація передбачалась з 2023 по 2025 рік) завадило кілька проблем:

Прогалини в умовах експерименту. Відбір проєктів відновлення для реалізації експериментального проєкту з відновлення населених пунктів тривав понад три місяці. Протягом цього часу обласні адміністрації збирали пропозиції від органів місцевого самоврядування постраждалих населених пунктів, формували на їх основі переліки, які далі подавали на затвердження Агентству відновлення. Водночас деякі ОВА неодноразово подавали уточнені переліки, а деяким переліки повертали на доопрацювання, що вимагало повторного звернення до ОМС за уточненими пропозиціями. До того ж у питання відбору та затвердження проєктів втручалися не лише учасники експерименту, але й навіть представники Кабміну та Офісу Президента. Сукупно це загальмувало процес та змістило фактичний старт проєкту на осінь 2023 року.

За винятком політичної складової, цю ситуацію зумовила відсутність у Порядку реалізації експериментального проєкту чітких вимог та критеріїв прийнятності проєктів відновлення, а також включення у процедуру відбору проєктів посередників у вигляді ОВА.

Крім того, відсутність єдиного підходу до відбору проєктів відновлення стала причиною того, що з експерименту фактично повністю випала відбудова Мощуна.

Затримки з фінансуванням. Тривалий процес відбору проєктів відновлення безпосередньо вплинув і на фінансування експерименту, адже виділення коштів на його реалізацію у 2023 році відбулося одночасно із затвердженням переліку цих проєктів — 4 серпня. Водночас погодження паспорта бюджетної програми відбулося у середині вересня. Як наслідок, регіональні служби відновлення змогли розпочати проведення закупівель лише через пʼять місяців після офіційного старту експериментального проєкту і за три місяці до завершення бюджетного року.
Урядові процедури та політична нестабільність. Згідно з останнім звітом Агентства відновлення, відомство у лютому 2024 надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови. Станом на червень проєкт розпорядження про фінансування перебував на розгляді в Секретаріаті Кабміну. Проте його не розглядали більше місяця, бо профільний урядовий комітет з питань відновлення, який очолював колишній віцепрем’єр-міністр з відновлення України, не проводив засідань. Щоправда, звільнення Кубракова не мало б зумовити колапс у роботі комітету, адже відповідно до наявного розподілу повноважень його мав би замінити інший віцепрем’єр — Федоров.
Непередача прав замовників будівництва. На перешкоді реалізації експериментального проєкту також стояли проблеми, пов’язані з визначеною процедурою відновлення. Відповідно до умов експерименту суб’єкти управління об’єктами державної або комунальної власності, а також власники об’єктів приватної власності мали передавати функції замовника будівництва службам відновлення. Але на практиці приватні власники тривалий час ігнорували цей обов’язок та навіть виступали проти. Ба більше, станом на червень 2024 року відновлення частини об’єктів житлової нерухомості у Ягідному Чернігівської області і далі заблоковане через непередані права замовника будівництва.

"Аналізуючи обставини та результати першого року реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення населених пунктів доходимо висновку, що невдалий старт проєкту зумовлений відсутністю його належного нормативного регулювання та перешкодами з боку як як його учасників, так і уряду", — підсумовують аналітики TI.