Аудит НАБУ: забагато бюрократії, вибірковість справ і карʼєрне просування своїх
Національне антикорупційне бюро України оприлюднило результати аудиту його діяльності за 2021-2023 роки, який провела група експертів за ініціативою посольства США в Україні та Антикорупційної ініціативи ЄС в Україні.
Про це повідомляє Судово-юридична газета.
Для роботи над звітом експерти, які представляють США, Литву, Україну та Японію, використали як інтерв’ю з керівниками НАБУ та детективами Бюро, так і анонімні online опитування (в online опитуванні взяли участь 247 працівників НАБУ, зокрема 97 детективів). Також експерти інтерв’ювали представників САП, НАЗК та Вищого антикорупційного суду.
Фактично, як зазначено у звіті, експерти аналізували стан НАБУ, який залишився у спадок новому директору Бюро (Семен Кривонос був призначений на посаду директора НАБУ 6 березня 2023 року).
Аудит НАБУ виявив наступні проблеми в організації діяльності Бюро:
- відсутність пріоритетності в розслідуванні злочинів
- деяким категоріям корупційних злочинів (наприклад, у сфері фінансів та пов’язаних з відмиванням грошей) НАБУ не приділяє достатньої уваги
- надмірна бюрократія в середині Бюро, на яку детективи витрачають багато часу
- висока інтенсивність роботи при недостатній кількості персоналу
- неефективність деяких внутрішніх підрозділів Бюро
- поступове емоційне «вигорання» працівників НАБУ та наявність у них бажання звільнитись у наступні 2-3 роки
- Проблеми в колективі НАБУ
Експерти висловили занепокоєння у зв’язку з тим, що хоча працівники та детективи НАБУ і відбираються на відкритому конкурсі, однак призначення вже в середині структур Бюро «не ґрунтується на особистих якостях кандидатів». Такий стан речей, як зазначено в аудиті, фактично виключає можливість просування на вищі посади без протекції керівництва.
Понад те, експерти відзначили існування в НАБУ такого явища як «фаворитизм» при ставленні до співробітників НАБУ. При цьому, за висновками експертів, зазначена проблема існує в НАБУ вже не один рік.
Експерти дійшли висновку, що внаслідок сукупності проблем, в НАБУ є значний відсоток співробітників, які планують звільнитися з Бюро протягом наступних 2-3 років.
Автори аудиту, у зв’язку із занепокоєнням щодо наявної робочої культури в НАБУ, рекомендують створити в Бюро посаду незалежного омбудсмена для аналізу занепокоєння працівників та зовнішніх груп стосовно корпоративної культури в Бюро. Створення такої посади, на думку експертів, надасть працівникам та іншим зацікавленим сторонам конфіденційний канал комунікації для повідомлення про проблеми в роботі НАБУ, недоречну поведінку та системні проблеми в цілому. Такий канал служитиме механізмом отримання зворотного зв’язку з питань організаційного клімату.
Керівництву НАБУ, за словами аудиторів, також потрібно зробити чітку заяву про належну корпоративну культуру, підкреслюючи неприпустимість будь-якого виду утисків. Керівництво Бюро має просувати культуру «відкритої комунікації» і вживати заходів для забезпечення довіри до системи повідомлення проблемних питань.
Пріоритети в роботі НАБУ
На думку експертів, НАБУ слід надати більшу увагу фінансовим розслідуванням для розшуку активів, встановлення їх зв’язку із злочинами та арешту активів з метою забезпечення їх повернення державі.
Також більшу увагу Бюро слід приділити боротьбі з відмиванням коштів, отриманих незаконним шляхом.
Зміна підходів в організації роботи НАБУ
Цікаво, що експерти зазначають про необхідність перегляду в принципі підходів до організації роботи НАБУ.
«Навіть збільшення штату НАБУ та перерозподіл персоналу з допоміжних підрозділів до основних підрозділів детективів не вирішить проблему робочого навантаження. НАБУ потрібно оптимізувати використання наявних ресурсів шляхом запровадження чіткої політики пріоритизації, щоб зосередити увагу на провадження великого впливу і справах, які стосуються системної корупції», — зазначено в аудиті.
Експерти звернули увагу, що деякі підрозділи НАБУ працюють на не повну потужність, хоча мають відповідний потенціал. Тоді як інші підрозділи займаються не зовсім зрозуміло чим.
На думку експертів, Бюро потрібно посилювати додатковим персоналом, особливо його Оперативно-технічне управління, яке проводить негласні слідчі дії та виконує оперативні завдання.
Так, на думку фахівців, Управління аналітики НАБУ слід значно більше інтегрувати з підрозділами детективів задля досягнення результату.
З іншого боку, експерти запропонували переглянути деякі функції Бюро, які здебільшого відволікають персонал на другорядні процеси.
«Роль НАБУ у перевірці інформації про кандидатів на посади високого рівня у сфері державного управління та судовій системі заслуговує на похвалу та суттєво сприяла забезпеченню доброчесності публічного сектора в Україні. Однак, ця роль не закріплена в законодавстві, і НАБУ не отримало додаткових ресурсів для виконання цієї роботи. НАБУ потрібно звільнити від виконання цієї ролі, або її потрібно закріпити в законі та надати НАБУ додаткові ресурси для її виконання», — зазначено в аудиті.
Також експерти вказали на недостатню ефективність системи внутрішнього контролю НАБУ, тобто на проблеми в роботі Управління внутрішнього контролю (УВК) НАБУ.
За висновками аудиторів, система внутрішнього контролю НАБУ наразі не повною мірою здатна запобігти, наприклад, витокам інформації, а також забезпечити «надійний внутрішній контроль за персоналом НАБУ».
Так, перевірка доброчесності кандидатів на посади в НАБУ проводилася досить «обмежено», через що працевлаштування в НАБУ деяких працівників викликає питання.
Як зазначили експерти, не зовсім адекватний відбір персоналу в Бюро в минулі роки яскраво продемонстрував минулорічний конкурсний відбір на посаду директора НАБУ.
«Судово-юридична газета» нагадує, що під час співбесід конкурсної комісії з кандидатами з числа представників НАБУ, деякі з них вразили дивними поясненнями щодо наявного в них майна та грошових заощаджень. Наприклад, представник НАБУ Анатолій Нестерцов розповів, що зміг заощадити кошти в доларах США, оскільки заощаджував гроші починаючи зі школи, зокрема, економлячи на шкільних обідах.
«Серед персоналу НАБУ спостерігається низький рівень довіри та сприйняття ефективності УВК, а також є занепокоєння про нібито вибірковість внутрішніх розслідувань та зосередження уваги на дрібних порушеннях», — зазначено у висновках експертів.
При цьому аудитори рекомендують:
- провести внутрішній аудит процедур, які використовуються Управлінням внутрішнього контролю;
- затвердити стандартні операційні процедури (правила) для здійснення моніторингу способу життя,
- перевірки доброчесності та інших процедур, які реалізуються УВК;
- посилити внутрішній контроль у сфері конфлікту інтересів, особливо під час процедур відбору та підвищення на посаді;
- розробити критерії для оцінювання ефективності Управління внутрішнього контролю.
У Кримінальний процесуальний кодекс, на думку експертів, слід також внести зміни та дозволити УВК проводити досудове розслідування у випадку витоків інформації у провадженнях НАБУ.
Зміни у законодавстві та нормативні документи, необхідні для підвищення ефективності роботи НАБУ
Автори звіту рекомендують внести низку змін у законодавство для підвищення якості роботи НАБУ.
Так, за висновками експертів, потрібно збалансувати підслідність НАБУ з метою виключення незначних справ із навантаження НАБУ та оновити перелік суб’єктів, охоплених підслідністю Бюро. Потрібно також оновити список службових осіб та державних органів, які віднесено до підслідності НАБУ.
Особливу увагу слід приділити подоланню внутрішніх бюрократичних бар’єрів та зменшенню каналів звітування.
«Існування занадто великої кількості керівників, які відповідають за розслідування, може призвести до розбіжностей у поглядах про хід розслідування, пріоритизацію розслідувань у відділі та навіть щодо того, чи потрібно реєструвати повідомлення про злочин для початку його розслідування та з якою кваліфікацією. Це також може негативно впливати на ефективність розслідування, щонайменше забираючи час на те, щоб дійти згоди з цих питань», — зазначають експерти.
Крім того, НАБУ потрібно надати повний доступ до податкової інформації. Звіт рекомендує створити центральний реєстр з інформацією про банківські рахунки та депозитні сейфи (комірки) з наданням НАБУ повного доступу до такого реєстру.
Також, вважають експерти, з КПК потрібно прибрати норму про обов’язкове використання двох понятих під час проведення обшуку, оскільки зазначена норма є застарілою та непотрібною вимогою, враховуючи обов’язковість аудіо- та відеофіксації обшуків.
Керівництво НАБУ має приділити увагу присутності Бюро в регіонах України, тобто створити більше територіальних управлінь. Зараз є лише три територіальні управління НАБУ, які, на думку експертів, не в повній мірі є повноцінними структурами.
Автори аудиту також вказують, що чинна структура оплати праці працівників НАБУ, а також заборона на виплату їм премій, обмежують інструменти заохочення співробітників Бюро. «Винагорода конкретних працівників, яка не збільшується та зберігається на одному рівні тривалий час, зменшує їхню задоволеність роботою і кар’єрні перспективи та може змушувати їх шукати інші кар’єрні можливості», — вважають автори звіту.
Щодо матеріального забезпечення, НАБУ варто подумати над збільшенням кількості кімнат для допитів, так щоб усі допити та співбесіди могли проводитися одночасно в однакових фізичних умовах, а також збільшити площу кабінетів детективів і виділити спеціальні приміщення для представників сторони захисту для ознайомлення з матеріалами справ.
НАБУ також потрібен бюджет і для оновлення інформаційно-комунікаційного обладнання, спеціального обладнання та засобів здійснення негласних слідчих та оперативних заходів.
Для підвищення ефективності діяльності Бюро також варто запровадити прозору систему оцінювання результативності роботи відділів детективів та окремих детективів, оскільки «зараз робота детективів НАБУ більше не оцінюється відповідно до системи оцінювання діяльності державних службовців, а існуюча система неформального оцінювання не є сталою і не ґрунтується на чітких єдиних критеріях».
Власна експертна установа при НАБУ
Не оминули аудитори і питання створення у структурі НАБУ власної експертної установи, про необхідність створення якої вже тривалий час розповідає чинний директор Бюро.
Аудитори зазначили, що вони не проти створення цієї експертної установи при НАБУ, але одночасно вказали на необхідність забезпечення її реальної автономії від НАБУ та його керівництва.
«Команда з оцінки не проти ідеї створення криміналістичної експертної установи при НАБУ. Однак, команда вважає, що це не повністю вирішить питання швидкості та об’єктивності криміналістичних експертиз у провадженнях НАБУ. У разі створення такої установи її варто відокремити від НАБУ, забезпечивши адміністративну та операційну автономію експертів від керівництва НАБУ, керівників вищої та середньої ланки і детективів», — вказано у звіті експертів.
Довіра громадян
Експерти зазначили, що рівень суспільної довіри до НАБУ, навіть через сім років після початку його роботи, залишається низьким (у 2023 році Бюро довіряли 21% опитаних громадян, хоча у 2021 році НАБУ довіряло значно менше громадян – лише 7%).
Одна з причин такого стану речей може полягати у недостатній зовнішній комунікації Бюро з суспільством, внаслідок чого громадяни України не надто обізнані щодо діяльності НАБУ.
Крім того, відсутність обвинувальних вироків щодо осіб, які звинувачуються в топ-корупції, також не додає авторитету Бюро, хоча в зазначеному випадку це вже у більшій мірі залежить від швидкості розгляду справ Вищим антикорупційним судом.
Втім, як відзначили у зв’язку з цим експерти, хоча розгляд справ у ВАКС дійсно займає тривалий час (середній час розгляду кримінальної справи становить 444 дні), проблемою НАБУ є відсутність вироків саме у справах щодо складних економічних злочинів з організованими групами або складними корупційними схемами.
У стороннього спостерігача, відтак, може виникнути уявлення, що до кримінальної відповідальності притягають тільки осіб, які вчинили більш прості злочини.
Водночас у НАБУ розповіли експертам, що не надто високій рівень довіри громадян до Бюро може пояснюватися його обмеженим доступом до телебачення, а також масованими інформаційними кампаніями, спрямованими проти НАБУ.
Загальний висновок
Як вважають іноземні аудитори, не бажання вирішувати проблемні питання в діяльності Бюро, «може мати наслідком падіння морального духу працівників та детективів НАБУ».
НАБУ, на думку експертів, «потрібно вдосконалюватися, щоб не почалася стагнація», адже зосереджуючи у минулі роки увагу на поточних розслідуваннях, «НАБУ не мало достатньо часу та мотивації розпочинати заходи з внутрішнього вдосконалення, оптимізації операційних процедур та пошуку шляхів із підвищення ефективності».
