Чиновники однакові в усьому світі. Але в Канаді система працює ефективно, в Україні – ні. Загадка

Що є спільного між українцями і канадцями? Негативне ставлення до робити держслужбовців. Вважається, що держслужбовці - "ліниві" і "неефективні". Здається, що варто лише набрати на роботу толкових працьовитих чиновників, і система запрацює.

Для початку, дамо базову інформацію про держслужби Канади і Квебеку.

- В Україні (як і в СРСР) люблять слово "держава": "державна служба", "державна політика", "платимо податки державі", "держава вимагає", "держава втручається". У Північній Америці радше вживають слово "уряд": "працювати на уряд", "уряд запровадив новий податок", "уряд займається дурницями" і "чому уряд лізе у мої справи?!". Мабуть річ у тому, що "держава" - річ глобальна і постійна, а "уряд" - конкретна група людей, які приймають рішення і несуть за них відповідальність. "Держава" - всерйоз і надовго, а "уряд" можна змінити.

- Більшість вакансій на "урядовій службі" відкриті лише для держслужбовців, тобто тих, хто вже обіймає постійну посаду в одному з міністерств чи агенцій. Потрапити до системи ззовні важко, але бажаючих багато.

- Щоб потрапити на "урядову службу" ззовні треба пройти конкурс - серію іспитів та інтерв'ю. Ці процеси відбуваються здебільшого чесно: толкова людина без жодних зв'язків має реальні шанси отримати роботу.

- Попри всі недоліки, більшість держслужбовців дотримується елементарної етики: не стануть підробляти чужі підписи, не хамитимуть підлеглим (хоча можуть невдало пожартувати), не прогулюватимуть роботу (хоча можуть взяти лікарняний не за призначенням).

У Квебеку та Канаді в дерслужбовців добра зарплатня і гарні умови роботи: довгі (за північноамериканськими мірками) відпустки, оплачувані лікарняні, медична страховка, пенсійний план. Більше того, їх дуже важко звільнити з роботи, навіть некомпетентну і конфліктну людину мають тримати роками, до пенсії.

При цьому, більшість населення переконано, що функціонери працюють "впівсили" і "сплять на роботі". Чому так?

Відповідь дає книжка Жана Ляліберте "Функціонери" (Laliberté, Jean. (2009). "Les fonctionnaires". Québec : Septentrion.). Автор багато років працював у держслужбах Квебеку і Канади, тому знає систему з середини.

На Заході виходять сотні наукових публікацій щодо роботи державних адміністрацій. Але, зауважує Ляліберте, більшість авторів - академічні дослідники чи філософи, що не мають власного чиновницького досвіду. Ті ж, хто знає як працює система, не стануть про це розповідати. З одного боку, для них це очевидні речі, а з іншого - вони й не дуже зацікавлені розвінчувати міфи. Отже, каже Ляліберте, перефразовуючи Лао-цзи: "ті, хто знає, - не говорять, а ті, хто говорять, - не знають".

Парадокс у тому, стверджує автор, що більшість дерслужбовців - достатньо добрі спеціалісти і, загалом, чесні люди. Щоб потрапити на держслужбу, треба скласти складні іспити, пройти конкурси й інтерв'ю. Наприклад, щороку набирають свіжих випускників університету. Приходять також спеціалісти з приватного сектора.

Погана репутація держслужб значною мірою створена самими функціонерами. Приходячи додому, вони розповідають друзям і родичам, який бардак твориться на роботі.

Ці проблеми знайомі всім, хто довго працював "на уряд" (як кажуть у Північній Америці). Інколи доводиться цілими днями сидіти без роботи і "дивитися у стелю", а потім раптом аврал. Деколи некомпетентних людей призначають на керівні посади, а толкові спеціалісти залишаються "внизу". Будь-яке рішення треба довго затверджувати в різних начальників.

Сьогодні кажуть робити одне, а завтра - щось цілком протилежне. Проекти кидають напівдороги. Купують непотрібні речі, а потрібні речі місяцями лежать на складах. Тощо, тощо.

Через усе це, за словами Ляліберте, чиновники не люблять свою роботу. Багато хто хотів би залишити урядову працю і зайнятися "чимось іншим". Проте вони опиняються у "золотій пастці": мало хто наважиться кинути добру зарплатню, довгі відпустки і перспективи доброї пенсії, та ще і з гарантією, що завтра не звільнять? Особливо якщо у вас є маленькі діти та кредит за хату і машину. І чим довше людина пропрацювала "на уряд", тим важче знайти роботу аналогічного рівня у приватному секторі.

"Вони працюють заради пенсії", - казала одна моя знайома про колег-чиновників. Вихід на пенсію - найкраще, що може статися з держслужбовцем у Канаді чи Квебеку. Ось тоді й можна знайти цікавішу роботу! Або навіть повернутися до держслужби - але вже за контрактом, почуваючись незалежною людиною.

Що ж породило таку дивну систему?

По ідеї, найважливішими клієнтами держслужб є громадяни країни. Тобто, головною місією цих організацій мали б бути послуги населенню. Але на практиці, пише Жан Ляліберте, "перша мета державної служби - не надання послуг, а підтримка уряду у веденні державних справ".

Керівником міністерства є міністр. За Вестмінстерської системи парламентаризму, міністр є одночасно й депутатом правлячої партії. У парламенті він має регулярно відповідати на запитання опозиції. А опозиція постійно намагається поставити міністрів у незручне становище, знаходячи недоліки в роботі їхніх міністерств.

У цій справі ЗМІ не відстають від опозиції: журналісти завжди раді висвітлити чергову проблему в держслужбі. Якщо міністра вдалося дискредитувати, прем'єр-міністр може зняти його з посади, бо інакше ризикує програти наступні вибори. Якщо ж міністр зовсім втратив обличчя, його просто не переоберуть депутатом. Отже, всі міністри дбають, щоб їхні підлеглі не наробили б чогось непередбаченого, за що потім доведеться відповідати політичною кар'єрою.

От і виходить, що від дерслужбовців вимагають "не висуватися" і дотримуватися інструкцій. Якщо щось не вийшло, завжди можна відповісти, що "ми просто діяли за правилами". За такою логікою, краще щоб співробітник "дивився у стелю", але за правилами, аніж щоб він енергійно працював без наказу начальства. Чиновник-початківець швидко розуміє, що проявляти ініціативу немає сенсу: якщо результат буде добрий, ніхто не подякує, але якщо щось не вийде - лаятимуть.

Тому пропозиції слід просувати поступово й обережно, шукаючи затвердження начальства різних рівнів. Поки ж все затвердять, ситуація може зміниться й ідея стане неактуальною.

Отож бачимо, що перша вимога міністра - щоб його не підставили підлеглі. Відповідно, кожен начальник у держслужбі, будь-якого рівня, теж хоче, щоб його не поставили в незручну ситуацію. А ефективність організації - вже на другому місці. Шефові легше мати у підлеглих "надійних людей", які не підставлять навмисне і навіть випадково не "наламають дров".

Звісно, хотілося б мати керівниками добрих спеціалістів. Але якщо є "надійний" невіглас, а "надійного" спеціаліста нема, - просунуть вгору невігласа.

Державні організації мають низки правил на всі випадки життя. Досконало вивчити всі дуже складно. Отже, завжди є можливість підібрати правило, яке виправдає твої дії та проігнорувати інші, які "заважають жити". На практиці чимало внутрішніх нормативів та інструкцій не виконуються, але на те завжди є виправдання.

Для затишного чиновницького життя необов'язково бути працьовитим чи компетентним. Держслужба, пише Жан Ляліберте, досить толерантна до непродуктивних робітників.

Чиновника дуже важко звільнити. Хіба лише він скоїв злочин або занадто грубо порушує етику (або під час масових скорочень, як це було у федеральній держслужбі Канади у 2012 році). Така захищеність - запорука нейтральності державного апарату. Інакше кожна нова правляча партія мала б спокусу скоротити "нелояльних" і набрати на їхні місця своїх прихильників.

Оскільки звільнити людину важко, легше влаштувати їй чорне життя, чекаючи, що вона піде сама. Давати дурні завдання, критикувати за кожну дрібницю, ввічливо бити по самолюбству. Але і це ризиковано: якщо переборщити, "жертва" може подати скаргу. Значно легше просто не доручати серйозних завдань.

Досить непросто приходити вчасно на роботу, відсиджувати робочий день, вдавати, що щось робиш, коли насправді тобі нема чого робити. За якийсь час людина втомиться "дивитися у стелю" і почне шукати іншу посаду. Так прийнято позбавлятися "невгодних".

Але дуже часто чиновники не мають що робити з інших причин: не було наказу діяти, невідомо у якому напрямку рухатись тощо.

Державна служба складається з двох конкуруючих реалій, каже Жан Ляліберте, - політичної та адміністративної. Політична доцільність має мало спільного з адміністративною ефективністю. У результаті, чимало процесів відбувається алогічно і безглуздо, із зайвими втратами часу та ресурсів.

До цього слід додати, що інтереси політиків не завжди збігаються з інтересами державного апарату. Наприклад, коли уряд намагається скоротити витрати на держслужбу, система робить усе щоб зберегти статус кво.

Коли численні проекти розпочато, а потім закинуто (наприклад, при зміні уряду, міністра, замміністра чи меншого начальника), це спричиняє фрустрацію в держслужбовців і б'є по їхній мотивації.

Багато хто вирішує обмежуватися на роботі необхідним мінімумом зусиль і розглядають її виключно як спосіб заробітку, концентруючи увагу на своїх хобі. Інші починають грати в політичні ігри з метою просунутися по кар'єрній лінії: поширюють мережу знайомств, збирають корисну інформацію, наводять контакти із впливовими людьми.

Але значна частина держслужбовців намагаються балансувати між цими двома крайнощами: з одного боку, цікавляться своєю роботою, намагаються працювати якнайкраще й удосконалити процес у межах дозволеного; з іншого - дивляться навколо і шукають можливості просунутися по службі.

Цікаво, що попри всі проблеми, держслужба на загал непогано виконує свої обов'язки. Громадяни, що звертаються до держустанов Канади і Квебеку, зазвичай отримують ввічливий і якісний сервіс.

Вчасно отримують паспорти і водійські права, пояснення щодо податкових декларацій, оформлюють і нараховують стипендії, а якщо трапляється помилка чи затримка, то це радше виключення, ніж правило.

Книжка Жана Ляліберте обмежується держслужбами парламентських демократій - Канади і Квебеку. Але завдяки їй стають зрозумілішими деякі проблеми радянського життя. У СРСР уся країна була колосальною держслужбою.

Мета системи полягала, перш за все, у збереженні обличчя Політбюро ЦК КПРС і створенні йому доброго іміджу. На відміну від демократично обраних міністрів, керівництву не доводилося терпіти критику опозиції чи переживати за результати виборів. Але воно намагалося утримати абсолютну владу, тому також вимагало 100% лояльність і панічно боялося неконтрольованих ініціатив знизу.

Будь-яка "самодіяльність", навіть та, що дала б позитивні результати, ризикувала негативно вплинути на репутацію системи. До цього слід додати страх відповідальності і вимушену лояльність до начальства.

"Наша служба трудна изначально -

Надо знать, что желает начальник".

Ці рядки із "Забутої мелодії для флейти" могли б стати девізом чи не кожної держслужби світу. Але в радянській системі вони були доведені до екстриму.

А оскільки політична ефективність була важливішою від реальної, то важливішим було повісити "правильні" гасла, ніж те, чи їх дотримуються. З політичної точки зору, головним було оголосити про перевиконання плану, а не справді перевиконати його.

Перспективнішим здавалося збільшити кількість товарів, ніж дбати про їхню якість. І не страшно було, якщо величезні НДІ займаються невідомо чим, - зате мали більше інженерів, ніж у Штатах. За умов повної відсутності конструктивної критики, конкуренції приватного сектору і необхідності змагатися за владу, на виборах система не могла не загнити.

Я не знаю, і Ляліберте не пише, чому ж при всіх вадах бюрократична машина, принаймні в Канаді, ефективна. А в українського читача може виникнути й інше питання: «Все написано, як про Україну, тільки чому в Канаді при всіх цих проблемах держслужба працює нормально?»

Можливо, відповідь у тому, що чиновники всього світу однакові, різниця тільки в їх культурному й освітньому рівні і в тому, як потрапляють у цю замкнену касту.

Повторюся, що більшість конкурсів на чиновницькі посади проходять досить чесно і за досить жорсткими критеріями: освіта, тести, інтерв'ю. Якщо десь протягнули племінника чи друга - це радше виключення. Тому виходить, що більшість робітників досить толкові, але їх гальмує сама система організації праці.

держслужба канада бюрократія досвід