Бюджетування знизу, частина друга. Детальний алгоритм
Продовження розповіді про бюджетування знизу - один з процесів, який за останні роки радикально змінив бразильске суспільство на краще.
Автор: Анатолій Бондаренко
У цій статті на класичному прикладі Порто-Алегре можна прочитати, як організовано процес бюджетування знизу, коли жителі міста самі визначають, на що підуть гроші з міського бюджету.
Отже, на початку місто ділять на округи. Вони не обов"язково повинні співпадати з адміністративним поділом. Наприклад, місто Порто-Алегре поділено на 16 приблизно однорідних за своїми потребами округів.
В процесі бюджетування знизу використовують 14 стандартних категорій публічних міських потреб:
- Підземні інженерні роботи
- Вода та каналізація
- Житло
- Асфальтування
- Освіта
- Соціальна підтримка
- Здоров"я
- Транспорт / дорожній рух
- Зони відпочинку
- Спорт та розваги
- Освітлення вулиць
- Екологічний розвиток, туризм
- Культура
- Захист та відновлення оточуючого середовища
Від людей просять висловитися на підтримку одного з цих напрямків, або загально, або щодо конкретних проектів. Крім того, людей просять визначити приоритетність кожного з 14 напрямків. Робиться це наступним чином: людина пише в табличці навпроти кожного напрямку кількість балів, від 1 до 14 - чим більше, тим вище приоритет. Для того щоб роздати такі анкети, організатори проводять зібрання на рівні мікрорайонів, або якщо потрібно, окремих будинків.На таких зібраннях людям пояснюють сенс бюджетування знизу.
На етапі обробці всіх зібраних анкет бали по кожному напрямку сумуються, і таким чином визначається список приоритетів по всьому окрузі. Узагальнює всі пропозиції, проекти та інтереси людей Форум делегатів, свій для кожного округа. Учасники Форуму делегатів працюють на добровольних засадах і займаються тим, що крім визначення на основі анкет приоритетів, також слідкують за виконанням проектів (Делегатів у Форум вибирають на загальних зборах, про це нижче).
Процес делегування
Взагалі, в результаті делегування кожен округ має 2-х представників у загальноміській Раді по бюджетуванню знизу (надалі, РБ), задача якої - займатися усіма його пропозиціями та приоритетними напрямками. Фактично, це паралельна до структура, яка на громадських засадах працює разом з міською радою. Рада з бюджетування працює над міським бюджетним планом, згідно локальних приортетів, кількості наседення в окрузі, та наявності-відсутності інфраструктури.
Двох представників у Раду по бюджетуванню від кожного округу, а також склад Форуму делегатів, визначают загальні збори округу. 5% учасників загальних зборів обирають в склад Форуму делегатів. Цікава деталь, на загальних зборах присутній мер, який бере участь в обговоренні і звітується перед учасниками.
Додатково, у місті відбуваються ще 6 тематичних зборів, не прив"язаних до якогось округу. Їх задача - визначити і обрати по 2 представника в Раду по бюджетуванню знизу, які будут вести конкретний загальноміський напрямок.
В раду таким чином входять 32 представники округів (по 2 від округу), 12 представників від тематичних зборів, 2 представника мерії. (звертаю увагу, що таким чином, Рада по бюджетуванню є фактичним паралельним органом самоврядування)
Націкавіше - процес розподілу коштів
Під час процесу виділення коштів Рада з бюджетування повинна дотримуватися чітких правил. Основою методу є матриця приоритетів.
По кожному округу (строка матриці) ми обираємо чотири напрямки інвестування, які набрали найбільше балів. Призначаємо кожному вагу: 4 бали - для першого місця, 1 бал - для четвертого. Далі, сумуємо всі значення по стовбцям, і отримуємо в результаті список приоритетів для всього міста (Остання нижня строка на Мал. 3).
Керуючись приоритетністю з цього списку, Рада з бюджетування складає бюджетний план. Після створення і затвердження плану, Рада повинна визначити фіксовану кількість грошей на кожен округ. Частину грошей (близько 25%) виділяють напрямкам, спільним для всього міста, пропорційно набраних балів.
Решту 75% розподіляють по округам за наступним правилами:
По кожному округу Рада з бюджетування враховує три критерії:
1) кількість жителів округу (всім округам призначаєтся, в залежності від величини, рейтинг від 1 до 4 балів, вагова частка цього показника - 2)
2) відсутність інфраструктури (від 1 до 4 балів, вагова частка - 4)
3) список приоритетів для кожного округу згідно з визначеною вище матрицею приоритетів (береться перші чотири місця, від 1 до 4 балів ), вагова частка - 5
Найкращий приклад - це асфальтування. Для кожного округу РБ підраховує бали по всім трьом критеріям, які помножені на вагу. Далі, підраховується відсоток балів, який набирає кожен округ, із загальної кількості (це просто: кількість балів по округу ділим на всі бали і множимо на 100). Ось цей кінцевий результат, відсотки які набирає конкретний округ (наприклад, 15%), буде означати, що з усіх запланованих в місті доріг, 15% буде побудовано саме в цьому окрузі.
Еволюція інвестиційного плану
Учасники Форуму делегатів передають повноваження Раді одразу після загальноміських спільних зборів. На зборах обговорюють проблеми всього міста, після цього Рада з бюджетування починає розробляти пропозиції до бюджету згідно з підготовленою на той момент матрицею приоритетів.
Бюджетний план лише визначає кількість грошей на кожен напрямок, без наведення сум на конкретні проекти. Це зроблено, враховуючи бразильську специфіку - для того щоб міській владі було важко знайти аргументи, щоб заперечити проти виділення коштів. Наголошуємо, весь процес розподілу коштів виконує громадська Рада з бюджетування, а міська рада лише затверджує бюджет.
Зазвичай міська рада затверджує пропозиції з незначними змінами - офіційним депутатам міськради дуже важко пояснити своїм виборцям будь які зміни, тому що бажання виборців уже враховані за допомогою бюджетування знизу.
Після цього, Рада по бюджетуванню обоворює з Форумами делегатів в кожному окрузі деталі вже сформованого інвестиційного плану, який містить всі проекти, що отримали фінансування.
Підтримка і звітність з боку міської влади
Всі громадяни, допомагаючи в проведенні зборів працюють на засадах волонтерства. Члени Форумів делегатів та Ради з бюджетування - також. Однак, власне у мерії є два департамента, які допомагають організувати бюджетування знизу.
Відділ координації публічних стосунків допомагає проводити зібрання в кожному окрузі міста. Мер міста присутній на всіх загальних і тематичних зборах (всього їх в Порто Алегре проходить 22, як ми вже знаємо). Відділ планування в мерії координує зусилля всіх інших підрозділів, які повинні виконувати інвестиційний план.
Ще два важливих моменти по часовому графіку процесу бюджетування знизу. Перше, бюджетна рада повинна оцінити виконання бюджету за попередній рік і внести пропозиції та зауваження до бюджетного процесу (в жовтні). Це означає, що вона як мінімум повинна мати доступ до фінансових звітів мерії.
Дійсно, без справжньої звітності мера і міської влади увесь процес позбавлений сенсу. Перше, що робить мер на загальних зборах в кожному районі - це дає звіт по виконанню інвестиційного плану за попередній рік.
Висновки
Бюджетування знизу - це процес протягом якого створюється консенсус, взаємна згода людей. А значить, збільшується довіра, збільшується соціальний капітал. Збільшується кількість активних людей, які преконуються, що власною участю можна щось змінити. Тобто, суспільні наслідки не менш важливі, ніж економічні.
Далі, є принаймні два висновки після багатьох років використання бюджетуваня знизу, які будуть корисними для інших подібних методів активізації громадянського суспільства:
Перше: для того, щоб створити спільну точку зору, членам суспільства потрібно зустрічатися і публічно обговорювати можливі варіанти. Навпаки, зустрічі один-на-один та поширення інформації на рівні чуток працюють значно гірше.
Друге: варіантів для публічного обговорення повинно бути достатньо багато, але не дуже. Як показав досвід, оптимум досягається в районі 8-10 пропозицій. Коли варіантів зовсім мало, важко сумістити точки зору різних груп і окремих людей. Коли занадто багато, обговорення починає гальмувати через його складність.
І насамкінець, можливо головне. В Бразилії, про успіхи якої ми багато писали, справжні перетворення (сюди входить і початок впровадження бюджетування знизу) почалися в кінці 80-х років минулого сторіччя. На той момент відбулася наступна важлива річ:
Ліберальна еліта досягла згоди з представниками інтересів бідних класів - новими лівими партіями та незалежними профспілками, про те що у них є спільний ворог - військова влада.
Вони спільно пришли до переконання, що суспільство необхідно виводити з авторитарних та патерналістично-державних бразильских традицій шляхом прямої участі громадянського суспільства, у вирішенні більшості публічних проблем. Хочеш щось змінити? - ти повинен робити це власноруч, а не сподіватися на державу.
Ризикну припустити, що будь який стратегічний план для змін у нас, що претендує на успішність, повинен виходити з цієї ж думки: суспільство необхідно виводити з патерналістично-державних та авторитарних українських традицій.
Бюджетування знизу, частина перша
