Українська "система" капіталізму для своїх. На чому тримається і як демонтувати

Публікуємо скорочений переклад дослідження британського аналітичного центру зі світовим ім'ям Chatham House, котре дуже точно описує те, як організована наша політика та економіка. Дякуємо нашому читачу та донейтору Святославу Кіралю за допомогу з перекладом. Ми намагалися скоротити по максимуму, та все ж текст дуже довгий.

Вступ

Форма «капіталізму для своїх», яка з’явилася в Україні у кінці 1990-х років, продемонструвала надзвичайну стійкість та адаптивність до політичних та економічних безладів з часів Помаранчевої революції 2004–05 років, після якої відбулася Революція гідності 2014 року. Вона існує на основі глибоко інтегрованої мережі, пов’язаної з існуванням спільних інтересів, яка визначається тут як «система», але загалом відома в Україні як олігархія.

Порушення її хватки є принципово важливим для консолідації демократичних інститутів та забезпечення верховенства права.

«Система», без сумніву, не є унікальним українським явищем. Варіанти аналогічної моделі існують, різною мірою, по всьому світу, включно зі «старими» державами-членами ЄС, такими як Греція та Італія, а також «новими» країнами-членами, такими як Болгарія, Хорватія та Румунія.

На відміну від російського аналога, який тримається на централізованій структурі влади, українська «система» відображає відсутність сильної держави. Спільними характеристиками цих моделей управління є висока концентрація капіталу у руках невеликої кількості політично пов’язаних власників бізнесу та перекачування державних коштів на користь малої кількості осіб. Різною мірою такий вплив передбачає підрив демократичного управління, порушення економіки і сприяння злочинності та корупційній практиці за рахунок впливу на публічну політику бізнес-інтересів домінантної групи. Коротше кажучи, існування таких систем серйозно заважає функціонуванню автономної держави для суспільного блага.

Існує нерозривний взаємозв’язок між великим бізнесом і політиками та посадовими особами, у рамках якого кожен потребує одне одного для того, щоб існувала система, яка розподіляє ресурси в їхніх інтересах. ФПГ залежать від політиків, які інколи є їхніми прямими представниками, для прийняття сприятливих для них законів і забезпечення їх впровадження з боку державного апарату.

Основні бізнес-власники, такі як Рінат Ахметов, Віктор Пінчук і колишній президент Петро Порошенко, самі стають членами парламенту, як у випадку з Петром Порошенком на сьогодні. Водночас, велика кількість політиків залежить від ФПГ для фінансування своїх кампаній та отримання інформаційної підтримки від їхніх засобів масової інформації. Обидві сторони отримують вигоду від своєї здатності впливати на судову систему. «Тіньова держава» є, можливо, найточнішим описом такої моделі, у якій установи є скоріше асимільованими та розбещеними.

Це шкідливе злиття інтересів з боку великого бізнесу та «службового» класу і створює «систему». І хоча її вплив є помітним на фоні слабких економічних показників України протягом більшості періоду з моменту здобуття незалежності та небезпечно високого рівня нерівності, який вона створює, більшість продуктів «системи» є непрозорими і знаходиться в тіні.

Україна є типовим прикладом того, що деякі вчені-соціологи описують як «порядок обмеженого доступу», у якому правлячий клас штучно обмежує політичну та економічну конкуренцію для накопичення багатства і свого захисту. Після Революції гідності 2014 року зацікавлені сторони «системи» продемонстрували свою здатність продовжувати маніпулювати державними інститутами не просто перед обличчям найглибшого комплексу реформ, проведених з моменту незалежності, а й в умовах війни. Ставлячи свої власні інтереси понад інтересами суспільства, вони показали свою рішучість дозволяти проведення наскільки можливо меншої кількості реформ із тим, щоб існувала можливість для функціонування «системи».

Вони продовжують підтримувати економічну модель присвоєння рентних доходів, яка заважає створенню єдиних «правил гри», надаючи переваги одним компаніям над іншими. Система такого роду не тільки розподіляє ресурси неефективно та у спосіб, який не приносить вигоди для суспільства, а й збільшує економічні витрати за рахунок скорочення конкуренції. Іще одним шкідливим впливом є асимілювання її учасниками правоохоронних органів та судової системи для захисту своїх активів та потоків доходів, а також для забезпечення свого імунітету від переслідувань.

Протягом багатьох років це обмежувало можливості для реформування поліції, служби безпеки, прокуратури та судових органів.

Підрив правової системи також створює можливості для співпраці організованої злочинності та бізнесу. Проблема стала глибшою після періоду президентства Віктора Януковича у 2010–14 роки: мафіозні структури на Донбасі злилися із державними органами, включно зі Службою безпеки України.

мафіозні структури на Донбасі злилися із державними органами

Наразі немає доказів того, щоб можна було сказати, що проблема організованої злочинності в Україні зменшилась. Вона є частиною глибоко укоріненої соціальної культури, яка бере свій початок ще у 19-ому сторіччі, матеріалізуючись у вигляді братерства «злодіїв» зі своїми власними законами та мораллю. Революційне середовище 2014 року та його результати створили підвищені можливості для організованої злочинності, особливо у торгівлі людьми та контрабанді наркотиків, оскільки нові органи влади зосередились на стримуванні заколоту на Донбасі. (на думку Текстів тут відображене недостатнє розуміння ситуації, адже на Донбасі Україна зіштовхнулася з прямою російською агресією, а не "заколотом")

Влада «системи» відображається у концентрації економічних активів. Згідно з даними 2015 року, політично пов’язані бізнеси, які становили 1 відсоток компаній в Україні, загалом володіли більше 25 відсотками усіх активів і мали доступ до понад 20 відсотків боргового фінансування. У капіталоємних гірничодобувній, енергетичній та транспортній галузях політично пов’язані бізнеси налічували більше 40 відсотків оборотів та 50 відсотків активів.

Із першої половини 1990-их років, коли «система» первісно укорінилась за часів Президента Леоніда Кучми, ці бізнеси використовували свої політичні взаємовідносини для досягнення широкої низки можливостей для присвоєння рентних доходів, включно з шахрайськими тендерами на державні закупівлі, податковими пільгами та борговими гарантіями від державних банків. Деякі з видів такої практики продовжують використовуватись і після 2014 року, незважаючи на закриття (протягом президенства Порошенка - ред) деяких з найбільших схем, а саме у банківському, енергетичному секторах та секторі охорони здоров’я. Однак, політичний вплив все ще транслюється у можливість отримати бізнес-перевагу, заохочуючи використання монополістичної практики. Це особливо помітно в енергетичній галузі.

До "системи" в Україну входять мільйони людей. Вони чинять супротив реформам

«Система» по всьому державному сектору і на різних рівнях утворила величезну структуру для підтримки бенефіціарів, які обслуговують ці інтереси. Включно із залежними особами, до цієї групи за інтересами входять мільйони людей. Це призводить до відчутної зацікавленості в українському суспільстві цілих груп людей, які бажають зберегти цю модель і бачать небезпеку у реформах, які можуть її підірвати.

Досі неясно, якою мірою Президент Володимир Зеленський та його команда відчувають здатність поламати «систему» для того, щоб досягнути своїх задекларованих цілей щодо швидкого економічного зростання та скорочення рівня корупції. За формальними ознаками, мандат Зеленського за результатами виборів 2019 року дав йому безпрецедентну можливість використати свою популярність та парламентську більшість, складену із вперше обраних депутатів, щоб розпочати розробку нової моделі управління – яка ставить на перше місце інтереси суспільства, а не правлячого класу.

Однак, поки що показники його діяльності, ускладнені у результаті впливу кризи COVID-19, показують, що він не може управляти без допомоги «системи» і буде схилятися перед її інтересами.

В аналізі ми свідомо уникаємо таких термінів як «олігархи» та «неналежний вплив» (означає не законний вплив бізнесу на чиновників, - ред), оскільки обидва терміни неправильно характеризують та викривляють основну проблему з управління, яка постає перед Україною. Одним з викликів реформаторських сил в Україні є розробка нового словника українською та англійською мовами, який би точно описував певні характеристики «системи» та перешкоди, які заважають зменшенню її впливу.

Україна не є олігархією у класичному розумінні, оскільки нею не правлять невеликі групи фізичних осіб.

Україна не є олігархією у класичному розумінні, оскільки нею не правлять невеликі групи фізичних осіб. Як зазначено вгорі, у той час як власники найбільших бізнес-груп утримують значний вплив на різні аспекти економічної політики, вони все ж залежать від ширшої групи державних посадових осіб, членів парламенту, політичних експертів та керівників державних компаній, щоб реалізувати свою владу.

Деякі з представників цього «службового класу» є прямими представниками ФПГ, але більшість з них не є такими. Вони мають свої власні інтереси та канали впливу. Конкуренція з регіональними інтересами іще більше ускладнює картину. Таким чином, у цьому сенсі влада знаходиться у спільному користуванні. Прийняття до застосування політики вимагає побудови консенсусу та пошуку компромісів щодо позицій з фізичними особами, які не завжди знаходяться під безпосереднім контролем цих бізнес-власників.

«Неналежний вплив» є неправильною назвою з двох причин. По-перше, основні зацікавлені сторони є більше ніж просто особи, які впливають. Часто вони є акторами зі своїми власними правами, оскільки «система» дозволяє їм брати безпосередню участь у процесі ухвалення рішень щодо державної політики поза межами органів державної влади. Звертання Зеленського у березні 2020 року до провідних бізнесів надати підтримку зусиллям уряду у боротьбі із впливом у результаті пандемії COVID-19 є недавнім прикладом того, як це відбувається відкрито.

Призначення Порошенком двох провідних бізнесменів, Ігоря Коломойського та Сергія Тарути, у 2014 році керувати двома південно-східними областями є ще одним прикладом. По-друге, українська система управління іще не достатньо еволюціонувала до того моменту, коли можливо описувати вплив основних зацікавлених осіб як «неналежний» або надмірний. В умовах існування порядку обмеженого доступу це є нормою.

Чотири стовпа «системи»

Незважаючи на свої привілеї, компанії, які контролюються основними фінансового-промисловими групами України – головними зацікавленими сторонами «системи» – демонструють менший рівень продуктивності і є повільнішими у темпах зростання та створенні робочих місць, ніж компанії, які не є політично пов’язаними.

Чотири стовпи, які підтримують «систему» в Україні і забезпечують її значну стабільність:

• Глибоке проникнення у державні процеси ухвалення рішень через керівних посадових осіб, які відстоюють інтереси великого бізнесу та отримують вигоди від цих зв’язків;
  
• Вплив на законодавчий процес, включно з оплачуваною підтримкою членів парламенту, які або мають свої власні бізнес-інтереси, або отримують вигоду опосередковано за свою підтримку бізнес-інтересів інших;
  
• Вплив на судові та правоохоронні органи за рахунок призначення лояльних осіб, а також використання хабарів та інших заохочень для захисту інтересів «системи»;
  
• Контроль над засобами масової інформації за рахунок володіння основними об’єктами, які забезпечують платформу для відібраних політиків, щоб вони робили свою кар’єру і щоб великий бізнес міг формувати публічну думку на користь «системи», включно з нападами на тих, хто стоїть на їхньому шляху.
  

Основні ФПГ в Україні домінують в економіці протягом останніх двох десятиріч за рахунок володіння вертикально інтегрованими господарствами у різних секторах економіки, включно із сільським господарством, банківським сектором, виробництвом та передачею електроенергії, засобами масової інформації, гірничодобувним сектором та виробництвом сталі. Вони є основними зацікавленими сторонами «системи».

Незважаючи на свої привілеї, компанії, які контролюються ФПГ, демонструють менший рівень продуктивності і є повільнішими у темпах зростання та створенні робочих місць, ніж компанії, які не є політично пов’язаними. Збереження цієї моделі залежить від великої частки економіки у руках держави. Це дозволяє зацікавленим сторонам отримувати вигоди або у результаті управління державними підприємствами за рахунок преференцій, наданих їм державою, або за рахунок роботи у безпосередній близькості до державних підприємств для тих само цілей.

Не дивно, що реформа корпоративного управління викликає невелику зацікавленість з боку цих груп, а процес приватизації просувається черепашачими кроками, причому дискримінаційні умови часто виключають з гри іноземних інвесторів. Через три десятки років після розвалу Радянського Союзу в Україні все ще залишається близько 3,700 державних підприємств.

«Клан» Януковича порушив неформальні правила і дестабілізував «систему»

ФПГ конкурують одна з одною за вплив та доступ до рентних доходів, але водночас мають сильну мотивацію до співіснування згідно з набором неформальних правил. «Клан» Януковича порушив ці правила у своїй гонитві поставити присвоєння рентних доходів під централізований контроль. У цьому процесі він дестабілізував «систему» і втратив підтримку інших гравців, які вирішили, що краще буде без нього, навіть незважаючи на певні незручності у результаті революції. Декому вдалося знову швидко знайти баланс у післяреволюційному світі, у якому все ще править «система», іншим це вдається не так легко.

Рінату Ахметову, одному з найбагатших бізнесменів України, вдалося знайти порозуміння із Президентом Порошенком після 2014 року, що дозволило йому перебудувати свій бізнес після понесення серйозних збитків у результаті конфлікту на Донбасі. Як видається, його бізнес-інтереси не постраждали сильно і за президентства Зеленського, а його телевізійні канали показують діяльність Президента у позитивному світлі.

Ігор Коломойський, один із суперників Ахметова у групі провідних бізнес-власників, спочатку був союзником адміністрації Порошенка і, у своїй ролі губернатора Дніпропетровської області, відігравав ключову роль у 2014 році під час мобілізації опору проти зусиль Росії дестабілізувати ситуацію на південному сході України. Він покинув Україну після розриву відносин з Порошенком, щоб тріумфально повернутися після виборів Зеленського, вирішивши оспорити націоналізацію «ПриватБанку», основного елемента своєї бізнес-імперії, яка відбулася під час знаходження при владі Порошенка.

У той саме час, здається, що вплив Фірташа послабився, про що свідчить нещодавнє рішення Ради національної безпеки та оборони України накласти санкції проти нього.

Слідом за провідними ФПГ йдуть менші групи, які провадять свою діяльність у відповідності до таких само принципів у намаганнях здобути право на присвоєння рентних доходів, але чиї власники є не такими помітними і не так сильно пов’язані з політикою на загальнодержавному рівні.

Вони мають присутні на місцевому рівні та володіють місцевими ЗМІ. Деякі більші гравці у сільськогосподарській та фармацевтичній галузях підпадають під цю категорію. Аналогічно, найбільшими вигодонабувачами нереформованої митної системи України є компанії нижчого рівня, які уникають сплати податків у результаті контрабанди. Вони користуються деякими з однакових механізмів, що й компанії, які займаються великомасштабним присвоєнням рентних доходів: проникненням у державну систему, включно з таємною змовою з правоохоронними органами, підтримкою у парламенті та використанням засобів масової інформації для організації нападів на реформаторів.

Структура «системи»

Специфічною особливістю української «системи» є глибина її проникнення та відтворення процесів ухвалення рішень на загальнодержавному та регіональному рівнях та в рамках апарату чиновників, які впроваджують відповідні рішення по всій країні.

Механізм присвоєння рентних доходів в Україні функціонує на трьох рівнях. На верхньому рівні великий бізнес отримує найбільшу частку. На середньому рівні посередники «системи», представлені державними посадовими особами вищого та середнього рівня, членами парламенту та керівниками державних підприємств, отримують винагороди згори та знизу по мірі того, як найбільші та найменші гравці сплачують свої внески.

На нижньому рівні знаходяться посадові особи нижчого та середнього рівня, які збирають хабарі. Вони залишають частину для себе, але більшу частину передають своїм начальникам. Це відповідає еквівалентним моделям «системи» у всьому світі. Однак, специфічною особливістю української «системи» є глибина її проникнення та відтворення процесів ухвалення рішень на загальнодержавному та регіональному рівнях та в рамках апарату чиновників, які впроваджують відповідні рішення по всій країні.

Структури «системи» знаходяться не тільки в Києві. По всій країні однакові операційні принципи відтворюються на регіональному рівні на користь потужних місцевих еліт та їхніх приспішників в органах місцевого самоврядування та радах. Інколи це може означати, що міські та регіональні адміністрації, у силу своєї політичної влади, здатні ігнорувати повноваження загальнодержавних органів. Це стало очевидним під час кризи COVID-19, коли деякі міста вирішили не дотримуватися обмежень, встановлених центральним урядом.

Регіональний вимір «системи» створює для неї значну додаткову стабільність за рахунок існування ієрархії груп за інтересами нижче найбільших ФПГ нагорі. Реформа децентралізації, яка розпочалася після 2014 року, зміцнила регіональні та місцеві еліти. Як показали місцеві вибори у листопаді 2020 року, особливо у Харкові та Одесі, але в інших великих містах теж, мери побудували потужні бази, які засновані на їхній популярності скоріше як місцевих лідерів, а не на привабливості загальнонаціональних партій. Мери Харкова та Одеси мають значні бізнес-інтереси.

На нижчих адміністративних рівнях комбінація політичних зв’язків та багатства також може привести до того, що місцеві інтереси будуть купувати вплив у регіональних центрах і у місті Києві.

Найбільші бізнес-власники часто вступають у конфлікт, але це не завдає шкоди основам «системи. Ці ключові бізнес-фігури мають спільні інтереси у тому, щоб існував загальний набір «червоних ліній», які визначають рівень реформ, які вони готові прийняти. Навіть у випадку своєї маргіналізації або виключення із «системи» вони скоріше шукають шляхи до повернення в неї, аніж намагаються її трансформувати. Більшість знає, що їхні бізнеси будуть боротися за виживання, не кажучи вже про процвітання, у середовищі, в якому не буде присвоєння рентних доходів, і що їм буде нелегко захистити себе у правовій державі.

Більшість учасників "системи" знає, що їхнім бізнесам буде дуже важко у чесних, конкурентних умовах

Наслідки цього злиття інтересів серед ФПГ чітко помітні у вигляді порочного кола обмеженої конкуренції в українській політиці та економіці, що призводить до існування постійно слабких інститутів, неякісного законодавства та відсутності верховенства права. Як результат, це підтримує корупційну практику на всіх рівнях, забезпечуючи мастилом колеса «системи», щоб вони могли крутитися.

«Системі» вдається залишатися самодостатньою, тому що вона утримує бар’єр для входження у загальноукраїнську політику на високому рівні для незалежних акторів. Це відбувається тому, що українська політика є скоріше конкуренцією грошей, а не ідей.

Для трансформації порядку обмеженого доступу у порядок відкритого доступу зазвичай необхідно десятки років, тому що існує складність у зміні розрахунку основних гравців і одночасно потрібно випестити незалежні інститути. У випадку з Україною, однак, свідчення останніх шести років вказують на існування двох моделей розвитку, які протирічать одна одній.

По-перше, незважаючи на надзвичайні обставини збройного конфлікту із Росією, який виявив багато слабкостей країни, все ще не існує консенсусу у правлячому класі України стосовно потреби змінити спосіб свого управління. Замість цього ФПГ продовжують конкурувати за вплив: Коломойський повернувся в Україну у 2019 році напередодні президентських виборів; Віктор Медведчук (який був керівником адміністрації під час президентства Кучми) і Порошенко були переобрані до парламенту – хоча у травні 2021 року Медведчуку було висунуто звинувачення у державній зраді і поміщено під домашній арешт; а Ахметов знову є фаворитом Офісу Президента.

І навіть у таких умовах деякі реформи, проведені за підтримки західних країн, кардинально скоротили можливості для присвоєння рентних доходів і підрубали інтереси деяких з бенефіціарів «системи». Настійлива вимога МВФ на тому, щоб надання фінансової допомоги залежало від проведення конкретних антикорупційних реформ та інших заходів, включно із судовою реформою, погрожує невідворотно змінити статус-кво не на користь «системи».

По-друге, у той час як більшість реформ залишаються незавершеними та існує все більше ознак того, що частина «системи» розглядала президенство Зеленського як можливість повернути позиції, втрачені під час років Порошенка. Але виборцям не подобається поточний стан справ, це яскраво демонструє сам факт обрання Зеленського, який не належав до групи еліт. Ці вибори стали найпотужнішим викликом для «системи» за останні 20 років, так що вона почала швидко діяти на протидію, замінивши реформістський уряд Гончарука та намагаючись зупинити антикорупційні реформи, які розпочалися після 2014 року.

Однак, для ефективного функціонування «системі» необхідне політичне лідерство, яке сприймається суспільством. Кардинальне падіння рейтингів популярності Зеленського у період від середини 2019 року до початку 2020 року, яке у подальшому було підсилене викликами пандемії COVID-19, створює загрозу для основних гравців «системи».

На сьогодні не існує єдиного доступного комплексу досліджень усередині або поза межами України стосовно того, яким чином «система» зберігає свій контроль над владою, не кажучи вже про детальні рецепти щодо того, як скоротити або зламати її. Дослідження, які поки що були проведені, мають тенденцію зосереджуватись на конкретних особах та їхніх бізнесах, а не на «системі» загалом. Це питання не передбачає проведення легкого аналізу, оскільки численні мережі діють у різних секторах економіки та глибоко укорінилися у структуру держави, а також впливають на публічну думку через різні канали.

Легше відчути присутність цих мереж, аніж побачити їх, тому що вони не просто приховані, але й також рухливі

Для розуміння способів функціонування «системи» у наступній частині ідентифікується структура власності у чотирьох основних секторах економіки – банківському, енергетичному, транспортному та секторі охорони здоров’я – а також механізми впливу, які використовують основні гравці у кожному із секторів, для захисту та просування своїх інтересів. Вони демонструють послідовну структуру впливу, яка походить від стовпів, на яких базується «система». Чітко спостерігаються здатність контролювати законодавчий процес, залучати інструменти засобів масової інформації та правоохоронних органів та покладатися на покірну державну систему. Однак, приклад земельної реформи – питання, яке є особливо чутливим для населення і яке підтримують міжнародні партнери України – вказує на те, що сектори, у яких немає присутності найбільших ФПГ, є менш сприйнятливими до впливу «системи».

«Система» у банківській, енергетичній та транспортній сферах і секторі охорони здоров’я

Банківський сектор

Структура власності

Державні установи сьогодні налічують близько 60 відсотків активів банківського сектору України. «ПриватБанк», «Ощадбанк» та «Укрексімбанк» є найбільшими, із сукупними активами, які перевищують 1 трильйон гривень. Близько 20 банків з іноземною власністю володіють сукупними активами у розмірі понад 500 мільярдів гривень, за якими йдуть приблизно 50 банків з українською власністю із загальними активами вартістю близько 250 мільярдів гривень.22

Зачистка банківського сектору після 2014 року, яку проводила команда реформаторів у Національному банку України («НБУ»), була масштабною і за її результатами було припинено велику кількість широких схем, пов’язаних із кредитування пов’язаних сторін, які використовувались протягом багатьох років. Близько 100 банків, більшість з яких наразі закриті, звинувачують у виведенні за кордон загалом 15 мільярдів доларів США коштів платників податків.

Вплив «системи»

Органи влади поки що докладають небагато зусиль для відшкодування цих та інших коштів, украдених у держави під час років Януковича, і існують свідчення, які демонструють, що частині «системи» вдалося блокувати спроби це зробити.

За часів адміністрації Порошенка не тільки Генеральній прокуратурі не вдалося вжити належних заходів; Фонд гарантування вкладів фізичних осіб також уповільнював процес, незважаючи на те що мав повноваження ініціювати цивільні провадження проти фізичних осіб, відповідальних за завдання збитків банкам. Президент пропонує кандидатів на керівництво в обох цих органах.

«ПриватБанк» є особливо яскравим прикладом залишкового спротиву реформам. Його націоналізували у 2016 році після того, як виявили «діру» у балансі розміром 5.5 мільярда доларів США. Його колишні власники розпочали безпрецедентну правову кампанію, щоб оспорити націоналізацію у судах, ініціювавши сотні справ і загрожуючи підірвати довіру до реформи банківського сектору загалом.

Наступ НБУ на багато зі старих схем із незаконного заволодіння бюджетними коштами зустрів опір не тільки з боку колишніх власників «ПриватБанку». Первісні сумніви парламенту у 2018 році під час прийняття законопроектів, які підтримував МВФ, щодо створення незалежних наглядових рад у державних банках, за деякими даними, демонстрували владу декого з найбільших власників проблемних кредитів. Ці актори мали можливість лобіювати вигідні для них рішення у парламенті із середини, оскільки деякі з них були чинними депутатами. Однак, законодавство було врешті прийняте у липні 2018 року.

У подальшому, на початку 2020 року невелика група депутатів подала 16,000 поправок до проекту закону про неплатоспроможність банківських організацій, прийняття якого вимагав МВФ як умову для майбутнього кредитування.

Це було чітким свідченням впливу зовнішніх груп за інтересами, які хотіли блокувати прийняття законодавства, призначеного запобігти колишнім власникам неплатоспроможних банків повернути контроль над ними. Однак, нагальна потреба отримати підтримку з боку МВФ у силу економічних проблем, спричинених пандемією COVID-19, підірвала цю кампанію. Верховна Рада приняла законодавство, і Зеленський підписав закон у травні 2020 року.

Кампанія проти керівництва НБУ у кінці 2019 року і на початку 2020 року, а також висока персональна націленість атаки на колишню голову НБУ Валерію Гонтареву нагадують, що деякі противники банківської реформи готові йти до кінця для захисту своїх інтересів. Внесення Гонтаревою до списку підозрюваних у кримінальній справі, яка ніби ніяк не пов’язана із «ПриватБанком», викликає підозри щодо маніпуляцій у правовому процесі. Засоби масової інформації, які знаходяться у власності Коломойського, та інші медіа відіграли важливу роль у зображенні НБУ як такого, що діє проти інтересів України. НБУ випустив заяву у листопаді 2019 року, у якій визнав Коломойського відповідальним за атаки на свою репутацію, включно з організацією, як стверджується, проплачених демонстрацій перед його будівлею.28

У липні 2020 року Зеленський змусив Якова Смолія піти у відставку з посади голови НБУ. Залишивши свою посаду, Смолій говорив про «систематичний політичний тиск» на банк і не виключав збіг інтересів між Офісом Президента та Коломойським.29 Він сказав, що Офіс Президента хотів замінити керівництво НБУ на людей, яких він може контролювати. Відставка Смолія відбулася незабаром після того, як Україна отримала перший транш за новою угодою «стенд-бай» із МВФ на суму 5 мільярдів доларів США. Ключовою умовою для продовження підтримки з боку МВФ була незалежність НБУ, і МВФ чітко дав зрозуміти, що він високо цінував Смолія та його команду.

Сектор енергетики

Структура власності

Сектор енергетики був джерелом найбільших рентних доходів в Україні протягом останніх приблизно тридцяти років. З цієї причини енергетичні компанії формують основу бізнес-імперій багатьох найбагатших бізнес-фігур у країні. Наприклад, Рінат Ахметов залишається найбільшим гравцем у вугільній галузі. У 2017 році його компанія «ДТЕК» виробляла 86 відсотків від загального обсягу виробництва в Україні у 28 мільйонів тонн енергетичного вугілля. Ахметов також має інтереси у виробництві газу та відновлюваної енергії, а також у виробництві електричної енергії та її розподілі.

Основні ФПГ здійснювали потужний вплив на енергетичну галузь з часів президентства Кучми (1994–2005 роки) до 2014 року – особливо щодо угод про постачання газу, які віддавали перевагу імпортованому газу з Росії над внутрішнім виробництвом. Незаконні спекулятивні схеми, які використовували різницю між дотаційними цінами на газ для домогосподарств та ринковими цінами для промисловості, були джерелом збагачення для великих груп правлячого класу. Газотрейдери «захопили» національного регулятора для створення цього диференціалу. Така практика не тільки порушила ринок газу, а й відбила бажання у домогосподарств обмежувати своє споживання; вона також має глибокі наслідки на національну безпеку, створивши небезпечну залежність від російського газу. До 2014 року «Нафтогаз» накопичив дефіцит, еквівалентний 5.7 відсотка ВВП.

Загрозлива ситуація для існування держави призвела до найбільш серйозної зміни у впливі ФПГ, яка поки що мала місце. Реформи, проведені у «Нафтогазі» , призвели до припинення постачання газу з Росії, усунення спекулятивної маржі, яка використовувалась раніше, та суттєвого покращення, за рахунок реформ корпоративного управління, у прозорості операцій компанії. За загальним визнанням, найбільше втратив від цих реформ Дмитро Фірташ, який не тільки позбавився доступу до дешевого російського газу, а й більше не міг отримувати прибутки від спекулятивного бізнесу. І навіть за таких умов він зберіг контроль над більшістю регіональних газових компаній України, відповідно, частина цього сектору все ще вважається сильно непрозорою.

найбільше втратив від реформ в Нафтогазі Дмитро Фірташ

Однак, якщо Фірташ більше не міг формувати газовий сектор тією мірою, що й раніше, іншій групі вдалося диктувати умови політики у вугільному секторі та секторі виробництва електричної енергії. У 2016 році Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг («НКРЕКП»), ухвалила контроверсійне рішення щодо встановлення оптових цін на електроенергію на рівні, який був вигідним для внутрішніх виробників вугілля, після чого стала застосовуватись формула «Роттердам +», яка надала привілеї компанії «ДТЕК» Ахметова.

Коментатори розглядали це як результат примирення між Ахметовим та Президентом Порошенком після погіршення відносин між ними після Революції гідності. Взамін на рішення НКРЕКП, як здається, Ахметов запропонував Порошенку підтримку лояльних до нього депутатів Верховної Ради. Основний бізнес-партнер Ахметова Вадим Новинський та декілька осіб із вищого керівництва його компаній стали членами парламенту у 2014 році як представники Опозиційного блоку, залишків Партії регіонів Януковича.

Секретаріат Енергетичної спільноти скаржився у своєму огляді за 2018 рік стосовно показників діяльності НКРЕКП, відмічаючи, що її члени знаходились, очевидно, «під тиском певних політичних та бізнес-груп, які фактично впливають на результат ухвалених рішень». Відставки декількох членів НКРЕКП після того, як Зеленський став Президентом, за певними даними, відбулися під політичним тиском.

І хоча поки що зарано говорити, чи буде НКРЕКП функціонувати інакше зі своїм зміненим складом, вірогідніше за все, та сама тактика лобіювання інтересів з боку ФПГ буде продовжуватися. Основною проблемою, яка послаблює незалежне регулювання, є нестача експертних знань та відсутність кадрів спеціалістів, які можуть відстоювати бізнес-інтереси. Це особливо помітно у Міністерстві енергетики та захисту навколишнього середовища та парламентському Комітеті з питань енергетики та житлово-комунальних послуг. Найкращі експертні ресурси з питань енергетики знаходяться не у державному секторі; замість цього, їх залучають ФПГ, де заробітні плати є набагато вищими та існують кращі можливості для професійного зростання.

Основною проблемою, яка послаблює незалежне регулювання, є нестача експертних знань та відсутність кадрів спеціалістів, які можуть відстоювати бізнес-інтереси.

Якщо необхідно, ФПГ також здатні використовувати засоби масової інформації для підтримки своєї позиції у боротьбі з державою, а також фінансування дружніх торгових асоціацій або українських та іноземних аналітичних центрів. Вони також успішно використовували суди у минулому для оспорювання рішень НКРЕКП щодо тарифів. Також існує гіпотеза, що блокування зусиль з боку уряду Гончарука змінити керівництво «Центренерго» та трьох регіональних енергетичних компаній стало ключовим фактором для його відставки.

Протягом 2020 року мав місце істотний політичний тиск на «Нафтогаз» та оператора газотранспортної системи, які були розділені на початку року. Глибокі реформи у газовому секторі для скорочення енергетичної залежності від Росії та приведення газового ринку України у відповідність до принципів вільного ринку, які лежать в основі енергетичного законодавства ЄС, допомогли країні швидко інтегруватися у більший ринок ЄС, але вони виявилися не дуже популярними у певних кварталах України.

У травні того ж року 47 депутатів від партії «Батьківщина» колишнього прем’єр-міністра Юлії Тимошенко та дружньої до Росії «Опозиційної платформи – За життя» Медведчука спільно подали запит до Конституційного суду для вивчення питання щодо законності розділення газотранспортної системи. Рішення уряду, прийняте у січні 2021 року, щодо регулювання цін на газ для домогосподарств на решту опалювального сезону, можливо, має економічне обґрунтування, призначене для обмеження цінових маніпуляцій, які продовжуються, з боку пов’язаних із Фірташем компаній, які контролюють 75 відсотків роздрібного ринку газу.

І все ж серед тих, хто підтримував рішення уряду, були сили, які вороже ставились до західних реформ і, таким чином, були раді зашкодити відносинам України з МВФ. Фонд раніше наполягав на тому, щоб Україна підняла ціни на газ власного видобутку до ринкового рівня як умову для продовження надання підтримки з його боку.

Транспорт

Структура власності

Транспортний сектор, в основному, знаходиться у державній власності, але служить яскравим прикладом того, яким чином інтереси основних ФПГ можуть порушити функціонування державних компаній для своїх власних цілей. Прямі збитки для сектору від застосування керованих ФПГ схем становлять, за оцінками, 5 мільярдів доларів США на рік. У порядку виключення, «Міжнародні авіалінії України» («МАУ») є приватною компанією, яка знаходиться у власності офшорних компаній, афілійованих з Ігорем Коломойським.

Вплив «системи»

Вплив на механізми ціноутворення для використання транспортної системи є критично важливим для ФПГ, які провадять операції з бізнесами із виробництва товарів. Це особливо помітно у випадку із залізницею. Найдешевшим та найефективнішим засобом транспортування безтарних вантажів, таких як вугілля, залізна руда, сталь, кукурудза, пшениця та соняшникова олія, є залізниця, частково по причині незадовільної якості автомобільних доріг. Однак, стратегія ФПГ щодо збивання витрат на використання залізничного транспорту призвела до того, що залізниця опинилася у плачевному стані. Інфраструктура із поганим обслуговуванням і нестача рухомого складу, особливо локомотивів, створили дуже витратні вузькі місця для системи загалом.

ФПГ вдавалося залишати на місці систему тарифів, встановлену ще в 1960-х роках, що дозволяє дешевше транспортувати сировину, аніж готову продукцію. Тарифи є у 10 разів нижчими, ніж їхні еквіваленти у Польщі

ФПГ вдавалося залишати на місці систему тарифів, встановлену ще в 1960-х роках, що дозволяє дешевше транспортувати сировину, аніж готову продукцію. У результаті знецінення гривні тарифи є у 10 разів нижчими, ніж їхні еквіваленти у Польщі або Угорщині. Згідно з даними одного аналізу, основними вигодонабувачами таких тарифів є компанії «СКМ» (у власності Ріната Ахметова) та «Ферекспо» (у власності Костянтина Жеваго).

ФПГ також отримують прибутки від участі у тендерах на постачання товарів, пального та послуг з технічного обслуговування для української залізниці («Укрзалізниця»). Наприклад, компанія «Метінвест» Ахметова постачає рейки, у той час як «Інтерпайп» Пінчука є постачальником коліс для локомотивів та залізничних вагонів. Компанії, пов’язані з Петром Порошенком та його компаньйоном Ігорем Кононенком постачають пальне.

У деяких випадках бізнес-інтереси захопили процедури сертифікації в «Укрзалізниці», дозволяючи здійснювати операції придбання тільки від постачальників-монополістів.

ФПГ також здійснюють вплив на операційну діяльність 13 морських портів, які знаходяться в управлінні Адміністрації морських портів України («АМПУ»), для отримання логістичних та інших переваг, включно з митними привілеями. Порти є життєво важливими для цих груп по причині їхнього експорту металу та зерна, а також імпорту вугілля та нафтопродуктів. Доступ до обмежених портових потужностей є ключовим питанням.

Сектор охорони здоров’я

Структура власності

Ринок охорони здоров’я є конкурентним, де жодна компанія не може похвалитися, що займає більше 6 відсотків. Найбільші ФПГ не беруть участі у цьому секторі. Власники компаній, які провадять свою діяльність у сфері охорони здоров’я, часто виступають істотними донорами для політичних партій і мають своїх представників у парламентському Комітеті з питань охорони здоров’я. Фармацевтичний сектор загалом давав 1 відсоток ВВП у 2018 році згідно з даними НБУ. Це майже певно пояснює, чому цей сектор не є привабливим для основних ФПГ.

Вплив «системи»

До 2015 року маніпуляції з тендерним процесом за рахунок домовленостей між державними посадовими особами та компаніями, які постачають обладнання та ліки, призводили до операцій придбання за дуже завищеними цінами. Обидві сторони ділили ці надходження. У деяких випадках ціни у два-три рази перевищували ціни, які сплачувались за такі само ліки у Польщі.

Під керівництвом Уляни Супрун у ролі виконувачки обов’язків міністра у період з 2016 до 2019 року Міністерству охорони здоров’я вдалося закрити багато простору для такої практики за рахунок передачі в аутсорсинг операції закупівлі ліків міжнародним спеціалістам.

Реакція була негайною та послідовною. Представники Рахункової палати декілька разів відвідували Міністерство охорони здоров’я для розслідування нового процесу закупівель. Державні агентства раптом також проявили свій інтерес, включно зі Службою безпеки, Генеральною прокуратурою та Національною поліцією. У парламентському Комітеті з питань охорони здоров’я були декілька осіб, які отримували заробітну плату від фармацевтичних компаній. Гліб Загорій, власник однієї з найбільших таких компаній, «Дарниці», був народним депутатом від партії Порошенка.

Він лобіював рішення проти змін у процесі закупівель у парламенті і безуспішно намагався призначити свого близького компаньйона головою Державного експертного центру, відповідального за реєстрацію медикаментів.

Водночас, відбувалися масовані атаки у засобах масової інформації на Супрун та її команду, а також докладалися зусилля для використання Генеральної прокуратури.

Нинішнім головою парламентського Комітету з питань охорони здоров’я є Михайло Радуцький, колишній власник клініки «Борис», якого обрали за списком партії Зеленського «Слуга народу».

Українська практика закупівель під час пандемії COVID-19 вказує на намагання обійти систему електронних аукціонів «Прозорро» для придбання захисного обладнання для медичного персоналу. Це призвело до того, що держава витрачає удвічі більше коштів, ніж в інших країнах на обладнання однакових стандартів якості.

Як зазначено вгорі, Зеленський скликав нараду у березні 2020 року з провідними бізнес-власниками країни, де вимагав від них фінансової допомоги та іншої підтримки у здійсненні терміново потрібних постачань. Це було визнанням того, що в уряду не було ані фінансових, ані організаційних ресурсів для того, щоб справитися із кризою самостійно.

Сільське господарство: контрприклад

Незважаючи на розмір та вплив основних агрохолдингів України, політично чутливе питання земельної реформи відкрило деякі з їхніх слабких місць.

Структура власності

Сільське господарство є унікальним випадком в Україні із тим, що такий великий сектор економіки не контролюється бізнес-інтересами високого рівня, які домінують у таких секторах як банківська справа, енергетика, металургія та транспорт.

Землі сільськогосподарського призначення, які використовуються для товарного землеробства, знаходяться у власності приватних фізичних осіб у вигляді комунальної власності. Фермери, які ведуть товарне господарство, орендують її та використовують на рівні великих агрохолдингів, середніх та маленьких фермерських господарств, причому у сільськогосподарському секторі активно працюють приблизно 50,000 легально зареєстрованих підприємств.

Окрім того, за оцінками, існує 1–4 мільйона незареєстрованих невеликих фермерських господарств, які обробляють приблизно від третини до половини орних земель у країні (до 20 мільйонів гектар).

Такі господарства не мають доступу до державних субсидій або банківського фінансування.

Механізми впливу

Небажання низки урядів дозволяти вільне придбання та продаж земель сільськогосподарського призначення сприяло розвитку великих агрохолдингів, які контролюють 50,000 гектар і більше за відсутності правового обмеження на обсяг землі, яку вони можуть орендувати. Деяким з них вдалося забезпечити доступ до землі за договорами оренди на десятки років наперед. І навіть незважаючи на те що агрохолдинги контролюють менше 25 відсотків земель сільськогосподарського призначення, вони реалізували вирішальний вплив на законодавство, ринкові правила та ціни на оренду, а також ціни на товари і обладнання. До таких компаній належать «Астарта», «Кернел», «МХП», «Салік» (колишня «Мрія») та «УкрЛендФармінг». Зазвичай компанії такого розміру мають сильні відносини з регіональними органами влади по причині своєї важливості як роботодавців та платників податків.

У секторі, враженому хворобою «рейдерських захоплень», великі компанії мають свою власну озброєну охорону, але часто співпрацюють з місцевими правоохоронними органами для захисту своїх активів – і у деяких випадках для збільшення своїх земельних володінь із використанням різноманітної тактики для того, щоб вивести інших фермерів з бізнесу.

На загальнодержавному рівні вони також мають значні можливості для лобіювання своїх інтересів. Одним із найвідоміших прикладів є випадок з Віталієм Хомутинніком, акціонером компанії «Кернел» і членом парламентського Комітету з питань податків на момент, коли він у 2018 році проштовхував прийняття законодавства з ПДВ, яке створювало вигоди для «Кернел» та інших компаній з олієекстракційного бізнесу.

Засновник компанії «Кернел» Андрій Веревський був народним депутатом протягом більше 10 років до 2013 року і працював у парламентському Комітеті з питань аграрної та земельної політики, поки не змушений був подати у відставку по причині конфлікту інтересів.

Однак, незважаючи на розмір та вплив основних агрохолдингів України, питання земельної реформи відкрило деякі з їхніх слабких місць. Це стало очевидним після того, як МВФ просигналізував, що закінчення мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення стане передумовою для нової програми підтримки.

До цього моменту великі агрохолдинги були задоволені ситуацією, яка склалася, і у деяких випадках активно агітували проти реформи, іноді використовуючи засоби масової інформації, щоб отримати публічну підтримку. Олексій Мушак, двоюрідний брат Веревського і пізніше радник Прем’єр-міністра Олексія Гончарука з питань земельної реформи, був прихильником найліберальнішої версії закону, за якою дозволялось володіння землею іноземцями, положення, яке сприяло великим компаніям, таким як «Кернел», із-за їхньої структури власності.

Зіштовхнувшись із гнівною реакцією народу проти концентрованої власності земель, включно з іноземними підприємствами, уряд змушений був відступити. У кінцевому результаті він запропонував варіант закону, який сприяв інтересам власників невеликих фермерських господарств (до 100 гектар) над найбільшими компаніями.

Питання земельної реформи є важливим прикладом того, яким чином домінантні інтереси бізнесу виявилися нездатними отримати перемогу у секторі, у якому відсутні великі ФПГ, з усіма своїми інструментами лобіювання та засобів масової інформації. І хоча прийнятий закон є не настільки ліберальним, як сподівались деякі прибічними реформ, тиск з боку МВФ та сила суспільної думки виявилися важливішими для уряду, ніж будь-які вигоди, які він може отримати від підтримки позиції агрохолдингів.

У кінцевому рахунку ці бізнес-групи не володіють таким само рівнем повноважень, як основні ФПГ, які – зі своїми представниками в уряді та парламенті, а також своїми каналами засобів масової інформації – мають набагато більше ресурсів, щоб впливати на ухвалення рішень.

Місце засобів масової інформації у «системі»

Домінування фінансово-промислових груп в українських засобах масової інформації – та їхня здатність субсидувати їхні збитки – «захоплює» політиків, які покладаються на доступ до засобів масової інформації для розвитку свого престижу, необхідного для завоювання голосів.

Контроль над основними засобами масової інформації є критично важливим для найбільших зацікавлених сторін у «системі» по причині своєї політичної сили. Найбільші ФПГ є домінантними гравцями на медіа-ринку. Чотири групи володіють 15 найпопулярнішими загальнонаціональними телевізійними каналами, радіостанціями, регіональними телевізійними каналами та джерелами засобів масової інформації в Інтернеті. Це «СтарЛайт Медіа» (у власності Віктора Пінчука), «Медіа Груп Україна» (у власності Ріната Ахметова), «1+1 Медіа» (у власності Ігоря Коломойського, Віктора Медведчука58 та Ігоря Суркіса), «Інтер Медіа Груп» (у власності Дмитра Фірташа, Валерія Хорошковського та Сергія Льовочкіна).

Згідно з даними однієї оцінки, ці групи разом охоплюють понад 75 відсотків української телевізійної аудиторії. Структура володіння у цьому секторі характеризувалась надзвичайним рівнем стабільності протягом минулого десятиліття. Протягом цього часу власники провідних 10 засобів масової інформації (за розміром аудиторії) залишились майже без змін. Це є потужним індикатором живучості «системи».

Факт володіння ФПГ основними засобами масової інформації та їхня здатність субсидувати їхні збитки – наприклад, «Інтер» втратив 70 мільйонів доларів США у 2012 році 60 – «захоплює» політиків, які покладаються на доступ до засобів масової інформації для розвитку свого престижу, необхідного для завоювання голосів виборців. Ці відносини призводять до неминучої політизації медіа покриття, особливо під час виборчих кампаній, і забезпечує платформу для критики небажаних реформ. Обрані політики також намагаються використовувати засоби масової інформації із тим, щоб зберегти довіру виборців.

Політична реклама, особливо на телебаченні, поглинає велику частину бюджетних коштів на кампанію у силу своєї позірної ефективності і робить свій внесок до викривлення медіа ринку на користь інтересів ФПГ.

На поточний момент не існує обмежень витрат на рекламу під час кампаній. Власники засобів масової інформації також можуть використовувати свої канали для захисту свого бізнесу від конкурентів та політиків, особливо під час виборчих кампаній, коли вони можуть формувати репортажі про новини у країні.

У деяких регіональних центрах дочірні підприємства основних ФПГ або місцеві бізнес-групи мають частки у місцевих медіа і здійснюють вплив на їхнє покриття так само, як це відбувається на загальнодержавному рівні.

«Суспільне», державний телевізійний канал, створений у 2015 році, починає пробиватися до аудиторії засобів масової інформації, які контролюють ФПГ, оскільки якість його програм покращилась, але йому не вдається конкурувати із контентом, який вони пропонують.

Також існують ознаки того, що він страждає від політичного втручання та недофінансування, що сильно обмежує його ефективність. Аналогічно, незалежні медіа не можуть рівнятися з основними каналами у своїй здатності залучати рекламу на телебачення та цифрові канали. ФПГ також володіють трьома із 10 провідних новинних вебсайтів.

Висновки

«Система» загалом в Україні втратила вплив після Революції гідності, але вона все ще зберігає значну залишкову силу – і здатність переробити деякі з найважливіших досягнень реформ, проведених після 2014 року.

Її чотири стовпи забезпечують можливості для використання різних механізмів у різних комбінаціях та з різною інтенсивністю для просування своїх інтересів. Найбільше проблем для інтересів зацікавлених сторін «системи» виникло у банківській та енергетичній сферах і секторі охорони здоров’я. І все ж у всіх трьох випадках існують чіткі ознаки небезпеки повернення до попереднього статус-кво.

Сили, які провадять реформи, іще не досягли остаточної перемоги у боротьбі проти колишніх власників «ПриватБанку», про що свідчить відставка голови НБУ у липні 2020 року і той факт, що Конституційний суд збирається ухвалити рішення щодо правомочності Фенду гарантування вкладів фізичних осіб. Цей фонд відповідає за ліквідацію активів неплатоспроможних банків. У випадку якщо його створення буде визнане неконституційним, це поставить під сумнів увесь процес зачищення банківського сектору протягом років Порошенка.

Арешт колишнього заступника голови правління «ПриватБанку» у лютому 2021 року, коли він намагався втекти з країн, говорить про те, що сітка може стискатися навколо Ігоря Коломойського та його компаньйонів, зокрема незабаром після того, як влада США наклала санкції проти Коломойського за «значну корупцію».

Однак, існують також серйозні побоювання стосовно незалежності національного оператора газотранспортної системи «МГУ» та нафтогазової компанії «Укрнафта». Також існують загрози, що реформа корпоративного управління може надалі регресувати, особливо враховуючи звільнення без всяких пояснень голови правління «Нафтогазу» Андрія Коболєва у квітні 2021 року.

Ознаки того, що великі гравці у фармацевтичній галузі позиціонують себе так, ніби збираються повернути назад зміни у системі закупівель на свою користь, є тривожним нагадуванням про інституційну слабкість частин уряду та їхню схильність до маніпуляцій у задоволенні вузьких інтересів.

І навпаки, сільськогосподарський сектор, здається, пропонує приклад, коли реформа у сфері, яка є особливо чутливою для населення і яку підтримують міжнародні партнери України, може обмежити можливості з лобіювання великих компаній.

Тим часом, залізна хватка і панування найбільших ФПГ у засобах масової інформації залишається критично важливим фактором, який зберігає злиття бізнесу та політичних інтересів. Наприклад, Зеленський не зміг би стати кандидатом у президенти без каналу «1+1» Коломойського, який показував його серіал «Слуга народу». Водночас, він та уряд залежать від позитивного подання інформації у медіа для збереження свої повноважень.

Реформа судової системи та правоохоронних органів зазнала істотних труднощів, частково по причині внутрішнього спротиву та інституційного потенціалу, але, головним чином, із-за зацікавленості «системи» у збереженні статус-кво.

Реформа судової системи та правоохоронних органів зазнала істотних труднощів.

Починаючи з 2014 року, Україна продемонструвала, що у неї є дуже активне і здатне до все більшого зростання громадянське суспільство і що її населення поважає демократичні цінності.

У Всесвітньому дослідженні життєвих цінностей за 2020 рік Україна виявила, що все більше громадян хочуть брати більшу участь в ухваленні важливих державних рішень, ніж це було у 2011 році.

Водночас, велика частка населення сприймає державні органи (72.2 відсотка) та організації, які надають державні послуги (67.1 відсотка), як корупційні. Це вказує на стійкість «системи». І критично важливо, що електорату все ще приходиться протистояти основному питанню, чому керівництво країни здійснює управління в інтересах невеликої кількості осіб, а не багатьох. Громадянському суспільству доводиться вирішувати проблеми, які створює «система», і обмежувати вплив свого потенціалу на певних її сферах, а не на тому, щоб демонтувати її. Однак, певні частини громадянського суспільства починають дивитися на проблему ширше.

Низький рівень життя, погані державні послуги та незмінно високий рівень побутової корупції є проблемами, які великою мірою були створені загальною моделлю управління та незавершеним станом реформ. Електоральний успіх Зеленського у 2019 році та вибори на той час великої кількості вперше обраних народних депутатів говорять про те, що певні частини суспільства щиро шукають змін. Однак, відсутність реальних політичних партій, які мають глибокі корені у суспільстві і які мають серйозні наміри провести глибокі реформи, не дозволяє перевести ці очікування у реальність.

З часів Революції гідності Україна відчувала на собі безпрецедентну увагу та допомогу з боку західних союзників. ЄС та інші основні донорські організації, а також міжнародні фінансові установи (зокрема, МВФ, Світовий банк та Європейський банк реконструкції та розвитку) допомагали запустити важливі структурні реформи за рахунок використання політичного ресурсу із виставлення умов.

ЄС задіяв багато інструментів, які він успішно використовував у Центральній Європі для просування належного управління та верховенства права у рамках загального процесу політичної асоціації та «політичного зближення», передбачених в Угоді про асоціацію, підписаній з Україною у 2014 році.

Слабкий державний потенціал частково пояснює обмежений прогрес у впровадженні положень Угоди, але, скоріш за все, для цього також існують й інші причини. Зусилля на вдосконалення нормативно-правових актів та їхнє впровадження за рахунок зміцнення регуляторних органів були, у деяких випадках, зірвані, оскільки основні гравці «системи» не бачать вигоди у них та мають можливості противитися змінам за рахунок свого впливу на процеси прийняття законів та ухвалення державних рішень.

Наприклад, незважаючи на тривалі зусилля, які відбувалися за підтримки ЄС та інших донорів, направлені на зміцнення повноважень Антимонопольного комітету України («АМКУ»), він усе ще потребує подальших реформ для того, щоб ввести правила конкуренції, включно із міцнішими засобами для забезпечення незалежності.

Зеленський проявив себе прибічником «системи» весною 2020 року, коли почав критикувати присутність низки іноземців у наглядових радах державних компаній, і намагаючись організувати відставку голови АМКУ.

Деякі оглядачі припустили, що альянс сил, пов’язаних із Коломойським та Медведчуком, а також колишньою прем’єр-міністром Тимошенко, працює на те, щоб повернути назад досягнутий прогрес у питаннях корпоративного управління в державних компаніях.

Амос Хохштайн/Аmos Hochstein, американський бізнесмен, пішов у відставку з наглядової ради «Нафтогазу» у жовтні 2020 року, заявивши про «саботаж» його реформ з ефективного управління з боку уряду та «олігархів», які шукають способи для свого збагачення.

Незадовго до того шанований економіст та західноєвропейський експерт Андерс Ослунд/Anders Åslund аналогічно пішов з посади у наглядовій раді загальнодержавної залізничної компанії, заявивши, що умови роботи для членів наглядової ради стали нестерпними і що Зеленський та його «галасливі народні депутати» не вірять у ефективне корпоративне управління.

До червня 2021 року, однак, після того як українські органи запровадили санкції проти активів Медведчука у лютого та посадили його під домашній арешт за звинуваченням, у тому числі, у державній зраді, Зеленський достатньо осмілів, щоб подати проект закону, направленого на приборкання впливу великого бізнесу на політику та економіку. Він пригрозив провести референдум із цього питання, якщо парламент не підтримає новий закон.

Проблема приборкання «системи» є набагато глибшою, аніж просто змусити найбагатших бізнесменів декларувати свої активи та розкривати інформацію про свої контакти з посадовими особами, як про це йдеться у проекті закону.

Основні ФПГ залучають та утримують більшість найкращого персоналу у країні, змушуючи їх працювати на те, щоб державні установи працювали на них. Для коригування цього дисбалансу, скоріш за все, знадобиться багато років.

Значні зусилля ЄС для заохочення державної адміністрації до реформ потребуватимуть часу для отримання результатів, оскільки такого роду програми змін є довготривалими за своїм характером.

Аналогічно, зусилля західних донорських організацій просувати верховенство права та антикорупційні ініціативи за рахунок таких заходів як зміцнення регуляторних органів, судової реформи та створення нових слідчих та прокурорських органів, а також вимоги до безпрецедентного рівня прозорості активів у власності посадових осіб поки що дали дуже скромні результати.

І це не дивно, оскільки досвід трансформації у країнах Центральної Європи показав, що реформи у цих сферах зазвичай зустрічають шалений опір та вимагають докладання значних зусиль протягом багатьох років.

Однак, також мали місце чіткі приклади успіху на антикорупційному фронті, включно із очищенням «Нафтогазу» та реформами у наданні адміністративних послуг, банківській сфері, патрульній поліції, питаннях закупівель та оподаткуванні. Децентралізація також створила нові можливості для громадян притягати місцеві органи влади до відповідальності за управління державними ресурсами.

Визнаючи важливість відповідальності за корупційні злочини високого рівня у зусиллях просувати верховенство права, міжнародні партнери України зробили особливий наголос на створенні нових антикорупційних органів, включно з Національним антикорупційним бюро України («НАБУ»), Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою та Вищим антикорупційним судом. НАБУ та Спеціалізована антикорупційна прокуратора постраждали по причині відсутності судової системи, яка б належним чином функціонувала, а НАБУ зазнає на собі все більшого політичного тиску з боку «системи», яка переймається на предмет розслідувань, які ведуться проти неї. А судова реформа, яка проводиться паралельно, зазнала обструкції із середини з боку самих суддів.

Виглядаючи як маленький «острів» в оточенні ворожих інтересів «системи», антикорупційна інфраструктура, створена після 2014 року, скоріш за все, стикнеться з подальшими спробами обмежити її ефективність.

Існує також ризик того, що деякі сили можуть спробувати використати антикорупційну інфраструктуру для проведення політично мотивованих розслідувань та переслідування своїх противників. Для міжнародних партнерів України буде важливим здійснювати ретельний моніторинг розвитку ситуації і втручатися, якщо необхідно, для захисту незалежності цих інститутів. У країни є гіркий досвід політизованої системи юстиції з часів Януковича.

Зусилля опонентів висунути кримінальні звинувачення проти Порошенка через Прокуратуру є ознакою того, що такий ризик є реальним. Нагляд з боку міжнародних партнерів залишається обов’язковим на цьому етапі реформ, коли верховенство права іще слабке, а Україні іще потрібно розробити набір надійних перевірок та балансів для слідчих та прокурорських органів, щоб вони могли функціонувати без порушень.

«Система» також зберегла потенціал для боротьби проти заходів, призначених для вдосконалення правоохоронних органів та звільнення судів від зовнішнього впливу, оскільки реформи, проведені поки що в інших сферах, не змогли ослабити її в своїй основі.

Найсильніше вплинули на інтереси «системи» реформами, які закрили основні схеми для вилучення державних коштів. У випадку із банківським та газовим секторами реформи вдалися, бо від них залежала існування держави в умовах війни.

У секторі охорони здоров’я ситуація була іншою: команда рішучих реформаторів у Міністерстві охорони здоров’я у спішно виступила проти фармацевтичної галузі за підтримки Прем’єр-міністра Володимира Гройсмана, а також західних урядів та міжнародних організацій, змінивши процес закупівель медикаментів і зекономивши багато коштів. Власники фармацевтичних компаній та дистриб’ютори не мали інституційної сили на той момент, щоб анулювати ці заходи.

Функціонування електронної платформи для проведення державних закупівель «Прозорро», розробленої громадянським суспільством та реформаторами в уряді разом із бізнесом, допомогло закрити добре відпрацьовані корупційні схеми, які процвітали у часи ери Януковича.

Каральні заходи є також необхідним засобом для стримування корупційної практики і повинні супроводжувати заходи з обмеження місця для корупції, хоча вони не повинні стати замінником інших засобів для скорочення впливу «системи».

Порочне коло працює: найбільші ФПГ мають чіткий інтерес у тому, аби забезпечити продовження своєї участі у доступі до рентних доходів та обмеженні конкуренції, оскільки більшість з них не мають іншої бізнес-моделі. Для цього вони мають стимул залишатися політично пов’язаними та утримувати контроль над засобами масової інформації із тим, щоб формувати політичний порядок денний та впливати на реалізацію державної політики. Зі свого боку, велика кількість політиків та старших посадовців зацікавлені продовжувати отримувати вигоди як посередники ФПГ.

У свою чергу, пласти бюрократичного апарату, які знаходяться нижче, мають великий стимул щодо продовження роботи механізму, який підтримує функціонування системи, оскільки вони отримують доходи від корупції, яку вона породжує.

Як результат, підбурювачі та посередники у процесі присвоєння рентних доходів зацікавлені в обмеженні своєї відповідальності перед законом. Це сильно гальмує проведення судової реформи та створення судів, які викликають довіру.

Що можуть зробити міжнародні партнери України?

Інші країни, які намагались провести фундаментальні реформи системи управління, можуть надати корисні орієнтири для роздумів стосовно того, що може обмежити силу «системи» в Україні. Наприклад, заслуговують уваги успішний досвід Південної Кореї зі скорочення впливу її так званих «чоболів» та виняткові досягнення Чилі у перетворенні її в одну з найменш корумпованих країн Латинської Америки. Існує також багато прикладів відповідного досвіду і ближче: у Болгарії, Греції та Румунії.

Не існує універсальної моделі для досягнення переходу від «порядку з обмеженим доступом», де присвоєння рентних доходів є нормою, до політично та економічно конкурентного «порядку з відкритим доступом», де на першому плані стоять потреби суспільства.

Кожна країна відрізняється від іншої, і прогрес іноді може бути супутнім продуктом інших змін, а не прямим результатом реформаторських заходів. Антимонопольне законодавство може з часом стати частиною концептуальної основи для створення конкурентного економічного середовища, але саме по собі не може бути рішенням для розв’язання ширшої проблеми «системи», особливо коли Україна не має незалежних судових та інших інститутів, які можуть забезпечити виконання нових правил. Для вирішення проблеми загалом необхідне поєднання глибоких структурних реформ, превентивних та репресивних заходів для обмеження корупції та збільшення громадської активності для приведення до відповідальності політиків, посадових осіб та бізнес-власників.

Як правило, скорочення впливу «системи» вимагає зміни в аналізі основних гравців. Необхідно, щоб присвоєння рентних доходів ставало все складнішим, вимагало більших ризиків і ставало менш рентабельним, ніж створення матеріальних благ, за рахунок утворення прозорих бізнесів з надійним управлінням, які залучають інвестиції та створюють робочі місця.

Економічне зростання потім створить нових гравців та диверсифікує клас власників активів. Скорочений попит на присвоєння рентних доходів сприятиме більшій політичній конкуренції за рахунок диверсифікації зацікавлених сторін. Регулювання використання ЗМІ для цілей виборчих кампаній та розвиток незалежного державного каналу, належним чином забезпеченого ресурсами, може стати частиною цього процесу, разом із подальшими зусиллями для регулювання та контролю над фінансуванням кампаній.

Деякі інтереси «системи» можуть посилюватися, а інші послаблюватись, як це відбувається в умовах економічної кризи, викликаної поширенням пандемії COVID-19. Деякі ФПГ можуть отримати винагороду від держави за свою підтримку, а інші втратити ґрунт під ногами по причині виставлених умов для майбутньої підтримки з боку МВФ.

Варто відмітити, що під час періоду «локдауну» від березня до травня 2020 року великі компанії були здатні продовжувати працювати, у той час як малий та середній бізнес не міг.

ФПГ та їхні афілійовані компанії отримали вигоди, так само як і їхні працівники.

Приватизація державних компаній та вдосконалення корпоративного управління у тих, що залишаться у власності держави, пропонує великі можливості для скорочення традиційного присвоєння рентних доходів та змусить деякі ФПГ переглянути свої бізнес-моделі.

Однак, це передбачає, що процес приватизації буде конкурентним, а не схилятися до видів інсайдерської оборудки, які ми бачили багато разів у минулому. Можливість, згідно із законодавством, прийнятим у березні 2018 року, застосовувати англійське право до великих приватизаційних угод купівлі-продажу є ситуацією, яка надихає, враховуючи неможливість поки що покращити відправлення правосуддя у господарських судах України.

Судова реформа є тривалим процесом, який вимагає послідовної підтримки з боку міжнародних партнерів України, але її прийняття ще не означає, що принципи Ради Європи легко перейдуть у місцеву реальність.

Міжнародна підтримка громадянському суспільству та журналістам, які займаються журналістськими розслідуваннями, має продовжуватись, оскільки вони виконують важливу роль сторожового пса у процесі моніторингу реформ – наприклад, розкриваючи маніпуляції із судовими призначеннями та привертаючи увагу до дисциплінарних процедур у випадку звинувачень у посадових злочинах.

Міжнародні партнери повинні розрізняти, чи є реформа судової системи косметичною або суттєвою. Нагадуванням щодо стану судової системи є те, що захист Коломойського проти позовів державного «ПриватБанку» виглядає набагато слабше в іноземних юрисдикціях, ніж в Україні.

Міжнародні партнери також повинні прив’язувати фінансову та іншу підтримку до реальної судової реформи. Виставлення суворих умов з боку МВФ та ЄС зробило можливим створення нової антикорупційної інфраструктури і повинне зробити можливим проведення глибокої судової реформи. Україні, вірогідніше за все, знадобиться істотна фінансова підтримка протягом наступних двох років для обслуговування свого зовнішнього боргу та подолання економічного впливу кризи COVID-19, а також скорочення іноземних інвестицій.

Альянс у складі політиків-реформаторів, бізнес-фігур та громадянського суспільства має потенціал зіграти важливу роль у цьому процесі, але тільки за умови належної підтримки з боку міжнародних партнерів України. Демонтаж «системи» та заміна її на міцні та компетентні інститути буде тривалим процесом, який, скоріш за все, носитиме нелінійний характер по причині політичних баталій, які необхідно буде вести протягом усього часу, і необхідності залучати до співробітництва прогресивно налаштовану частину еліти, яка бачить потребу дивитися далі, аніж збереження ситуації, що склалася.

Демонтаж «системи» та заміна її на міцні та компетентні інститути буде тривалим, нелінійним процесом

Для реалізації цих зусиль громадянському суспільству необхідно буде розширити свої можливості та вийти за межі найбільших міст, у той час як широка громадськість повинна мати кращий доступ до збалансованої звітної інформації через незалежні засоби масової інформації.

І, нарешті, західні країни повинні продемонструвати набагато більшу рішучість у розслідуванні підозр щодо відмивання коштів з боку бенефіціарів присвоєння рентних доходів та корупції в Україні.

Існує безліч доказів їхньої здатності використовувати банки у країнах ЄС та у Великобританії для придбання нерухомості, навчання своїх дітей та захисту своїх активів у юрисдикціях із верховенством права. Деякі з таких осіб несуть сильну відповідальність за слабкість українських інститутів та проблеми для національної безпеки, яку вони створили.

Продовження неможливості справитися із такою практикою не тільки дасть можливість зберегти «систему». Воно приведе до все більших звинувачень стосовно західних подвійних стандартів та заплямує образ ЄС як спільноти правових держав, яка сповнена щирого бажання дотримуватись демократичних цінностей та підтримувати реформи у країні.

Оригінал дослідження читайте тут

Про автора

Джон Лоу/John Lough є асоційованим дослідником Програми з питань Росії та Євразії у Chatham House. Він розпочав свою кар’єру аналітиком Дослідницького центру з питань вивчення Радянського Союзу (пізніше вивчення конфліктів), зосередивши свою увагу на політиці безпеки Радянського Союзу/Росії. Шість років він пропрацював в НАТО, ставши першим представником Альянсу у Москві (1995–98 роки). Він здобув безпосередній досвід роботи у російській нафтогазовій галузі, працюючи менеджером компанії ТНК-BP у складі її групи фахівців з міжнародних відносин (2003–08 роки). У період від 2008 до 2016 року він керував практикою в Росії та СНД компанії BGR Gabara, консультаційної фірми з питань стратегії та публічної політики. Разом із роботою у Chatham House Джон є консультантом компанії Highgate, консультаційної фірми з питань стратегії.