Під наглядом

Як держава перевіряє бізнес?

Про проєкт

Проєкт «Під наглядом» має на меті показати, як працює сфера державних перевірок бізнесу.

ТЕКСТИ проаналізували відкриті дані Інспекційного порталу, який містить інформацію про планові та позапланові перевірки, здійснені державними контрольними органами, та їхні результати.

Ми проаналізували інформацію про всі перевірки, проведені у 2020 році, щоб краще зрозуміти, як влаштована ця сфера та як вона насправді працює. Також у статті ви знайдете короткі поради підприємцям про те, як підготуватися до проведення перевірки. До того ж матеріал містить рекомендації контрольним органам щодо того, як підвищити якість даних про перевірки, які вони вносять до бази даних Інспекційного порталу.

Інспекційний портал надає доступну інформацію про перевірки в режимі реального часу

Інспекційний портал був запущений Офісом ефективного регулювання BRDO у 2017 році спільно з Державною регуляторною службою.

На порталі наразі зареєстровано 886 контрольних органів та міститься інформація більше ніж про 700 тисяч проведених перевірок за 2018–2021 роки.

Портал містить аналітичний модуль, який дає змогу в режимі реального часу у формі зручних графіків та діаграм аналізувати інформацію, яка збирається на порталі: переглядати статистику в розрізі контрольних органів, об’єктів, які перевіряються, інспекторів та інше.

Аналітичний модуль розроблений за підтримки проєкту USAID/UK aid «Прозорість і підзвітність у державному управлінні та послугах/TAPAS».

На жаль, дані, які заповнюються інспекторами, - доволі низької якості (детальніше в кінці статті), це не дозволяє зручно користуватися аналітичним модулем. Щоб дізнатися, яка інформація міститься у тисячах записів на Інспекційному порталі та привернути увагу до сфери державних перевірок, ТЕКСТИ розробили проект “Під наглядом”.

Понад 6 мільйонів людей скористались Інспекційним порталом за час його існування (з 2017 року). Завдяки підвищенню прозорості державного регуляторного сектору, створенню порталу, переведення документообігу в електронну форму кількість перевірок зменшилась у 7,5 раза: у 2013 році було проведено 1,3 мільйона перевірок, у 2019-му – 172 тисячі.

Сьогодні бізнесу та громадськості стало простіше шукати потрібну інформацію щодо перевірок та інших заходів державного контролю – планів та умов їхнього проведення, результатів перевірок на подібних підприємствах тощо. Таким чином бізнес має змогу заздалегідь підготуватися до перевірок, завчасно виправивши недоліки. А громадські активісти можуть відстежувати корупційні ризики на основі відкритих даних та отримувати зведену інформацію про показники діяльності контрольних органів – кількість перевірок, частоту фіксації порушень, масштаб санкцій та інше.

У свою чергу, завдяки відкритості даних, контрольні органи можуть відстежувати свою ефективність та ефективність окремих інспекторів, визначати зони ризику – наприклад, підприємства, на яких найбільше порушень, або підприємства, які порушення систематично не виправляють.

Щоб дізнатись, яка інформація міститься в тисячах записів на Інспекційному порталі, та привернути увагу до сфери державних перевірок, ТЕКСТИ розробили проєкт «Під наглядом».

Чому знати про державні перевірки важливо?

Закон про державний нагляд (контроль) стверджує, що перевірки мають забезпечувати інтереси суспільства. Ключовий принцип – пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування та розвитку соціуму.

Натомість підприємці вважають, що перевірки використовуються недобросовісними інспекторами ще й для того, щоб заважати їхній діяльності та стягувати великі штрафи. Такі висновки зумовлені як заявами посадовців, так і новинами про зловживання контролерів та скарги бізнесу.

Так, 8 липня Держпродспоживслужба оштрафувала “Нову пошту” на 325 млн грн за «перешкоджання» проведенню перевірок. Однак вже наступного дня з офіційною заявою виступила голова служби та запевнила громадськість у тому, що штрафу не буде, оскільки він не адекватний порушенню. Це яскравий приклад, який демонструє, чому сфера державного контролю варта уваги й дослідження.

Своєю чергою відкриті дані про перевірки допомагають у цьому , адже дозволяють контролювати як процеси планування перевірок, так і їхні результати.

Оприлюднення цих даних дає змогу створювати різноманітні сервіси для полегшення роботи підприємств та проходження перевірок – інформування про наближення перевірки, дотримання її процедури, сповіщення про появу звіту за результатами перевірки.

Навіть оприлюднення самих звітів дає гарну змогу підприємцям проаналізувати, яких порушень зазвичай припускаються, і своєчасно їх виправити – ще до проведення самої перевірки.

Контрольним органам портал дає можливість контролювати ефективність та законність дій інспекторів, відстежувати потенційні корупційні ризики.

Аналітичний модуль Інспекційного порталу також створений на основі відкритих даних. Цей унікальний інструмент дозволяє краще зрозуміти сферу державного нагляду і буде корисним як для фахівців, так і для пересічних громадян.

Завдяки оприлюдненню масиву інформації процес проведення перевірок стає набагато прозорішим та відкритішим, що своєю чергою дає змогу уникнути потенційних штрафів, санкцій чи корупційних ризиків.

Які бувають перевірки?

Є два основних типи державних перевірок: планові та позапланові.

Планові перевірки проводяться від одного разу кожних два або кілька років залежно від ступеня ризику, до якого входить підприємство в окремій сфері. Але ці перевірки означають «інвентаризацію» всього підприємства за окремою сферою: інспектори зазирнуть у кожний куточок та під кожен папірець. Тому кількість порушень, знайдених під час таких перевірок, значно вища (так говорять нам дані), ніж під час позапланових. Якщо до вас прямує планова перевірка – переконайтеся, що ви до цього готові.

Відкриті дані допоможуть із підготовкою: можна переглянути, скільки порушень знаходять інспектори у вашій сфері, які саме ці порушення, які за них можуть бути штрафи. Вся ця інформація є на Інспекційному порталі.

Для позапланових перевірок потрібна підстава, одна з яких – скарга. І тут може бути простір для зловживань. Наприклад, у 2020 році в Дніпрі розгорівся скандал, коли коли працівниця Держслужби з питань праці разом зі спільниками готувала фіктивні скарги та приходила з перевірками.

На графіку нижче можна переглянути, скільки планових чи позапланових перевірок було проведено у 2020 році та скільки знайдено порушень. Також можна побачити, скільки порушень знаходять під час перевірок певного типу (у відсотках).

З початку 2020 року працівники різних контрольних органів провели понад 63 тис. позапланових перевірок і всього близько 13 тис. планових.

Під час позапланових перевірок виявили майже 600 тис. порушень, під час планових – майже 200 тис. Більше порушень (у відсотковому співвідношенні) виявляються під час планових перевірок.

У квітні 2020 року Верховна Рада ввела тимчасовий мораторій на проведення планових перевірок бізнесу, який був скасований у грудні того ж року. Мета мораторію – підтримати бізнес на період дії карантину.

Як підготуватися до проведення перевірки?

  1. Перевірте своє підприємство у плані перевірок;
  2. Перегляньте всю інформацію щодо вашої організації: ступінь ризику, наявність та зміст форми акта для проведення перевірки.
  3. Якщо вас планують перевірити кілька контрольних органів, то може бути здійснена комплексна перевірка – тоді до вас завітають одразу кілька інспекторів, але ви можете відмовитися від проведення комплексної перевірки на користь низки окремих перевірок. Для цього потрібно написати відповідну заяву до Державної регуляторної служби до 1 грудня року, який передує року, в якому запланована комплексна перевірка.
Докладніше про проведення самооцінки та оскарження ступеню ризику можна дізнатися на Інспекційному порталі.

Які підстави для позапланових перевірок?

За даними, зібраними на Інспекційному порталі, найпоширеніша підстава – доручення прем’єр-міністра України. Наприклад, Держслужба України з надзвичайних ситуацій здійснила понад 24 тис. перевірок на цій підставі, Держслужба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів – більш як 17 тис.

Проведення перевірок за дорученням прем’єр-міністра зазвичай спричинене надзвичайними ситуаціями. Такі перевірки покликані не допустити повторення аварійних ситуацій і трагічних інцидентів. Наприклад, 6 серпня 2020 року прем’єр-міністр України Денис Шмигаль видав доручення щодо перевірок зберігання аміачної селітри в портах України після трагедії, яка сталася в столиці Лівану(4 серпня в порту Бейрута трапився потужний вибух, унаслідок якого загинуло понад 220 людей, 6000 були поранені, постраждали будівлі в радіусі десяти кілометрів).

Друга підстава перевірок за кількістю – власна заява суб’єкта про проведення перевірки. На це є кілька причин. Перша – деякі види діяльності потребують ліцензування, а видача ліцензії можлива лише після здійсненої перевірки. Друга – за результатами проведеної вперше перевірки майже не виписують штрафів. Підприємці використовують державних перевіряльників як «безкоштовних аудиторів», адже іноді набагато простіше запросити саме державну перевірку, ніж наймати приватну консалтингову компанію. За результатами перевірок, здійснених за «власним бажанням», знаходять у середньому менш ніж два порушення, а от під час перевірок за дорученням прем’єр-міністра – більш як сім. Це ілюструє наступний графік.

Також, як виявилось, підприємства далеко не завжди усувають порушення, виявлені під час перевірок: на 27 тисяч повторних перевірок у середньому припадає 6,5 порушень на перевірку. На це суттєво впливає розмір штрафів – наприклад, у ДСНС він низький (від 10 до 100 неоподаткованих мінімумів доходів громадян: 170–1700 грн), а у сфері праці – досить високий (близько 100 тис. грн за одного неоформленого співробітника).

Розміри штрафів мають відповідати тяжкості знайденого порушення і формуватися відповідно до цього. Така політика мотивуватиме підприємців дотримуватися законодавства, адже надмірно великі штрафи призведуть до корупції, а надто низькі – до нехтування правилами.

Щоб переглянути кількість знайдених порушень та середню кількість порушень, виявлених під час перевірки певного типу – наведіть курсор на стовпчик.

Основні підстави для здійснення перевірок.

  1. Доручення прем'єр-міністра України щодо проведення перевірок у зв’язку з систематичними порушеннями в галузі;
  2. Власна заява підприємства;
  3. Перевірка факту усунення порушень, якщо такі були виявлені під час попередньої перевірки;
  4. Аварія, нещасний випадок, які призвели до травм, смерті чи захворювання;
  5. Недостовірність у звітності, яка подається підприємством;
  6. Звернення про виявлені порушення з боку працівників або клієнтів;
  7. Неподання суб’єктом звітності два рази поспіль.

Як держава перевіряє?

На графіку відображені проведені та заплановані (ті, які розпорядники не позначили проведеними) планові перевірки у 2020 році. Бачимо, що попри тимчасовий мораторій на проведення перевірок, відділи праці органів місцевого самоврядування активно здійснювали перевірки під час карантину, зробивши паузу лише у квітні – червні 2020 року. Державна екологічна інспекція, Держпродспоживслужба, Пенсійний фонд України також майже не зменшували темпів проведення перевірок.

Чого не скажеш про сферу державного архітектурно-будівельного контролю: у 2020 році управління архітектури органів місцевого самоврядування та ДАБІ були позбавлені функції контролю та перевірок, що й відображено на графіку – з березня 2020 року і досі не проведено жодної перевірки або інформацію про них не внесено до системи.

Служба геології та надр відновила перевірки лише з серпня 2020 року. Держлікслужба (Державна служба з лікарських засобів та контролю за наркотиками) у період суворих карантинних обмежень, в квітні - травні майже не проводила перевірки.

Також не проводила перевірки новостворена Державна інспекція енергетичного нагляду, оскільки лише перебувала на стадії наймання працівників.

Проведені перевірки

Не проведені перевірки

"Заплановані" перевірки

Як часто можна проводити перевірки?

Підприємства, які належать до високого ступеня ризику, можуть бути перевіреними не частіше ніж один раз на 2 роки; середнього – один раз на 3 роки, незначного – не частіше ніж один раз на 5 років.
Якщо орган державного нагляду (контролю) запланував перевірку з порушенням періодичності — ви маєте право не допустити його до такої перевірки.

Хто і де проводить найбільше перевірок?

Найбільше перевірок здійснює Державна служба з надзвичайних ситуацій – майже 90 тисяч перевірок з початку 2020 року. На другому місці – Держпродспоживслужба. На третьому – Державна служба України з питань праці.

Найбільше перевірок провели у Харківській області, Київ – на другому місці, хоча в столиці зареєстрована найбільша кількість підприємців. А найбільша кількість інспекторів, до речі, у Дніпропетровській області. Також у топ за кількістю перевірок потрапили Житомирська та Одеська області.

Ви маєте право не допустити інспектора до перевірки, якщо:

  • перевірка – планова, але відсутня в річному плані органу державного нагляду, на Інспекційному порталі або на вебсайті органу;
  • у направленні на проведення перевірки не зазначено підставу;
  • підстава проведення перевірки зазначена, але нічим не обґрунтована (інспектор не має підтверджувальних документів);
  • відсутнє погодження на проведення перевірки від контрольного органу за скаргою клієнта або працівника.

Скільки в Україні перевіряльників?

Загалом у країні – понад 10 тисяч інспекторів різноманітних контрольних органів. Найбільше їх у Дніпропетровський та Харківській областях. Наймасовіші групи – це інспектори ДСНС, служби захисту прав споживачів та Держслужби з питань праці.

На графіку нижче відображена кількість осіб, які провели хоча б одну перевірку з початку 2020 року, в розрізі контрольних органів та областей України.

Хто найбільше проводить перевірки?

У середньому за рік за результатами однієї перевірки інспектори ДСНС знаходять чотири порушення. Саме в цій службі зафіксована найбільша середня кількість виявлених порушень на одного інспектора – 257 на рік. Окрім того, один з інспекторів цієї служби став рекордсменом за кількістю виявлених порушень – більше ніж три тисячі за результатами кількасот перевірок за рік.

На другому місці – Державна служба України з питань праці: 82 порушення на одного інспектора на рік та трохи більш як три порушення на одну перевірку. Найбільше порушень українські підприємства припускаються щодо працевлаштування та безпеки співробітників.

Контрольні органи можуть використати ці дані для моніторингу ефективності працівників, контролю за їхньою доброчесністю, прийняття управлінських рішень щодо призначення інспекторів до перевірки тих чи інших підприємств.

На графіку праворуч служби відсортовані в порядку спадання за кількістю порушень, які в середньому знаходять інспектори за одну перевірку. Ліворуч – за кількістю порушень, яку в середньому знайшов один інспектор з початку 2020 року. Якщо навести на графіки, можна побачити загальну кількість проведених перевірок та виявлених порушень.

Контролюйте дотримання процедури проведення перевірки

  • Інспектор має здійснювати перевірку виключно у робочий час підприємця, який визначений у внутрішній документації.
  • Під час позапланової перевірки інспектор має право перевіряти лише ті аспекти діяльності, що безпосередньо пов’язані з причиною її проведення. Сумарна тривалість усіх планових перевірок протягом календарного року не може перевищувати 30 робочих днів, а для малого підприємництва — 15 робочих днів.
  • Не допускається продовження строку здійснення перевірки.
  • Перевірка має здійснюватися в присутності керівника підприємства або його уповноваженої особи.
  • Вилучення у підприємця оригіналів документів, комп’ютерів, жорстких дисків забороняється за відсутності відповідного судового рішення.
  • Інспектор та підприємець мають право фіксувати процес перевірки на відео чи фото.
  • Підприємець має право вимагати припинення перевірки, якщо інспектор порушує правила її проведення.

Наскільки ефективно працюють інспектори?

Кабінет Міністрів України постійно працює над удосконаленням нормативно-правової бази сфери державного нагляду.

За підтримки «Офісу ефективного регулювання» BRDO розробляються критерії оцінки ризику підприємств, які мають бути основними маркерами для проведення перевірок. Так, під час жорсткого локдауну перевірки здійснювалися щодо дотримання карантинних обмежень.

Більше перевірок проводиться серед підприємств із високим ступенем ризику. Мета такого підходу – максимально полегшити роботу малих підприємств із низькими ступенями ризику, перевіряючи підприємства, порушення на яких дійсно можуть завдати шкоди людям та суспільству.

На графіку можна переглянути, скільки перевірок здійснили інспектори й скільки порушень було виявлено під час кожної з перевірок.

Іноді інспектори проводять мало перевірок, але при цьому виявляють багато порушень – це пов’язано насамперед з тим, що такі інспектори перевіряють великі підприємства. Якщо на фабриці або заводі працюють тисячі працівників, підприємство має десятки будівель із квадратними кілометрами площ, у такому разі інспектор може знайти й до двохсот порушень на одному підприємстві.

Підприємці можуть отримати розпорядження про усунення порушень у певний термін – це типова практика. В Україні рідко штрафують під час першої перевірки чи вперше виявленого порушення.

За даними джерела ТЕКСТів, в Держпродспоживслужбі серед інспекторів сьогодні поширена корупція нового штибу: «консультування» з певних питань. Схема полягає у тому, що інспектори перед проведенням перевірки відвідують клієнтів та допомагають їм виправити помилки за певну винагороду, і на момент власне перевірки проблем ніхто не знаходить.

На жаль, дані про накладені санкції на Інспекційного порталу неможливо автоматично обробити, оскільки вони не уніфіковані: хтось з інспекторів пише загальні суми штрафів, хтось розписує штраф за кожне окреме порушення. Цей розділ потребує стандартизації.


Корисна порада

  • Коли завітав інспектор, попросіть його пред’явити всі документи, які дають йому право розпочати перевірку.
  • Якщо виявите хоча б одне із порушень процедури перевірки, одразу складіть звернення про недопуск інспектора до перевірки.
  • Після цього направляйте це звернення до контрольного органу.
  • Якщо ви не допустили інспектора до проведення перевірки, він складатиме акт про недопуск до перевірки. Важливо перевірити, чи вся інформація, що міститиметься в цьому акті, є правдивою.
  • Важливо перевірити, чи вся інформація, що міститиметься в даному Акті, є правдивою.
  • Якщо ви не допустили інспектора до проведення перевірки, він складатиме акт про недопуск до перевірки. Важливо перевірити, чи вся інформація, що міститиметься в цьому акті, є правдивою.

Що робити після перевірки?

Після того, як двері підприємства зачинилися за інспектором – перевірка не завершується, підприємцю ще належить здійснити велику роботу. Необхідно перевірити акт про проведення перевірки: чи відповідає він уніфікованій формі, чи зазначені в ньому лише ті порушення, які були виявлені, а щодо позапланової перевірки – тільки ті порушення, які стосуються причини її проведення.

Результати перевірки можна оскаржувати. Для цього можна зазначити свої зауваження безпосередньо в згаданому вище акті або подати до контрольного органу протягом 5 днів після його завершення. Але варто подавати якомога швидше, 5 днів – це максимальний строк, протягом якого контрольний орган має укласти розпорядчий документ щодо усунення порушень.

Підприємець може оцінити роботу інспектора – це можна зробити у формі акту про проведення перевірки. Оцінка буде врахована під час оцінювання інспектора.

Також підприємець може оскаржити результати перевірки, зокрема, накладені санкції, результати випробувань та тестувань, зупинення дії ліцензії. А також вимагати відшкодування шкоди, завданої через проведення перевірки й застосування санкцій, у тому числі відшкодування втраченої вигоди.

Сформувати скаргу допоможе автоматичний генератор документів, розміщений на Інспекційнму порталі Цей сервіс, що може значно спростити написання документів без залучення юристів, доступний за посиланням.

Рекомендації для контрольних органів

Державний інспекційний портал має АРІ, щоб кожен охочий міг отримати актуальну та достовірну інформацію про проведені та заплановані перевірки. Проте спостерігаються певні недоліки: погано структуровані дані, різні поняття та різні формулювання, що використовують розпорядники.

Також проблемою є аналіз інформації щодо перевірок фізичних осіб підприємців. Використовувати РНОКПП (індивідуальний податковий номер – ІПН) для ідентифікації фізичних осіб підприємців – заборонено, оскільки це є фактично розголошенням персональних даних. Тому Інспекційний портал знеособлює ці дані.

Тож єдиний спосіб, який залишається – це використання прізвища, ім'я, по батькові. Але люди можуть бути повними тезками або кілька разів відкривати чи закривати ФОП. Тому набагато зручніше та практичніше було б використовувати номер запису про реєстрацію в Єдиному державному реєстрі – це не є розголошенням персональних даних, а сам номер є унікальним для кожного запису. Навіть якщо одна людина відкриває ФОП кілька разів.

Також ускладнена робота з модулем аналітики Інспекційного порталу. Причина – різне написання назв одних і тих самих держорганів та прізвищ.

Наприклад, за даними порталу, в Україні є понад 12 тис. посадових осіб, що здійснюють перевірки. А насправді їх 10 тис., ще 2 тис. – дублі, що виникли через різне написання. Така сама ситуація з офіційними назвами як приватних компаній, так і державних підприємств.

Рекомендації контрольним органам щодо заповнення даних про перевірки: